2021-01-22
支付監管架構升級：關于《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》的解讀
作者：
藍潔
中國人民銀行于2021年1月20日發布了關于《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《條例》”）公開征求意見的通知，引起業界廣泛關注。這將是繼人民銀行2010年出臺《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號，以下簡稱“2號令”）及其實施細則之后，對非銀行支付機構監管、防范支付風險的一次重大監管升級。《條例》的創新點主要體現在：提出功能監管的理念，強化反壟斷監管，貫徹穿透式監管等。本文將從前述方面對《條例》進行解讀。
一.提出功能監管理念，重塑分類標準
2號令將非金融機構支付服務劃分為網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單和人民銀行確定的其他支付服務四類，其中網絡支付又包括貨幣匯兌、互聯網支付、移動電話支付、固定電話支付、數字電視支付等。2號令出臺后，人民銀行又相繼出臺了《支付機構預付卡業務管理辦法》、《銀行卡收單業務管理辦法》、《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》等法規對前述各類非金融機構支付服務進行了細化規定。
2號令及各類細化規則是從支付手段和媒介進行的劃分，但也囿于外在表現形式之中，很難從本質上適應日新月異的科技發展。而且繁復的分類標準事實上難于窮盡，反而給監管帶來了困難，也留下了套利空間。在2019年和2020年的支付清算論壇上，人民銀行副行長范一飛兩次警示互聯網企業利用旗下機構將支付業務與信貸等其他金融業務交叉嵌套的風險，指出這種嵌套使得業務過程難以被穿透監管，極易引發風險跨市場蔓延。
而《條例》根據業務實質確定支付業務新的分類方式，按照資金和信息兩個維度，劃分為儲值賬戶運營與支付交易處理兩大類，前者需開立支付賬戶或提供預付價值，具備存款類機構特征，可能涉及流動性風險和信用風險等，而后者則不具備前述特征。
這里有一個非常重要的細節，即《條例》中的“支付賬戶”的開立主體為自然人（含個體工商戶），而未包含法人，這將從一定程度上減輕企業支付賬戶洗錢、偷稅漏稅等風險，將企業賬戶統一納入銀行結算賬戶進行監管。
此次分類調整預期將會對牌照的發放產生深遠的影響。《條例》中對于過渡期做了適當安排，即正式條例施行起1年內已持牌機構仍有調整期，但并未對過渡期內的續牌事宜作出詳細規定。2號令規定支付牌照自頒發之日起每5年一續，2021年5月起，2011年第一批獲得牌照的27家第三方支付機構將陸續迎來牌照續展，這次推出的全新分類或有可能在此次續展發牌中實行。
此外，《條例》附則中還引入了“支付信息服務機構”的概念，是指為用戶提供其所持有的一個或者多個銀行賬戶或者支付賬戶的信息查詢服務或者電子支付指令信息轉接服務的機構，例如手機錢包、線上理財APP等。根據《條例》的要求，相關支付信息服務機構無需取得支付牌照，僅需自市場監督管理部門登記之日起30日內向中國支付清算協會辦理備案即可，但具體備案要求尚待中國支付清算協會另行規定。
二.強化支付領域反壟斷監管
《條例》中另一個引起市場強烈反響的是進一步強化支付領域反壟斷監管措施，界定相關市場范圍以及市場支配地位認定標準。《條例》針對市場支配地位畫出了兩條線：一條預警線，和一條認定線。支付機構觸及了預警線，人民銀行可以商請反壟斷執法機構對其采取約談等措施進行預警；觸及了認定線，則可商請國務院反壟斷執法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位。如果支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發展的，人民銀行可以向反壟斷執法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施。這事實上是反壟斷法律在支付機構領域的延伸。我們將兩條線的劃分和《反壟斷法》中規定的“市場支配地位的推定因素”列表對比如下：
由上表可以看出，認定線的劃分與《反壟斷法》保持了一致。而在預警線上，又有一個重要的細節值得回味：預警線的計算分母，即相關市場的范圍，并不同于認定線，前者是非銀行支付服務市場，后者是全國電子支付市場，后者的范圍大于前者。按照第三方機構艾瑞的相關數據，截至2020年二季度，支付寶、微信這兩家加起來就占據了移動支付市場的九成。也有數據表明，2020年二季度中國的電子支付業務中，非銀行支付機構電子支付業務筆數是商業銀行的3.52倍。市場份額的具體計算方式是否按交易金額或是交易筆數，《條例》中沒有明確，我們理解仍在爭議之中，也將是一個值得關注的焦點。
關于《反壟斷法》與《條例》中支付機構的反壟斷監管規則的銜接、或人民銀行與反壟斷局之間權限劃分問題上，我們理解基于金融機構、類金融機構的監管特殊性和專業性，反壟斷執法機構一直以來在這一領域的執法并不活躍。《條例》中，人民銀行在現有大環境下進行頂層設計，發揮行業主管部門的專業優勢，建立與反壟斷執法機構之間“商請”、“建議”等跨部門聯動機制，這種創新的安排將可以防微杜漸地預防支付機構“大而不能倒”風險，共同維護公平競爭市場秩序。
三.提高支付業務準入條件、貫徹穿透式監管
支付業務準入方面，《條例》仍堅持金融業務必須持牌經營且“先證后照”，但準入條件與2號文規定不同：2號文要求擬在全國范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；擬在省（自治區、直轄市）范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為3千萬元人民幣。而《條例》要求非銀行支付機構注冊資本最低限額為1億元人民幣，人民銀行根據審慎監管原則分別確定從事儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務的非銀行支付機構的注冊資本最低限額，以及注冊資本與業務規模的比例要求。由此可見，《條例》不再沿用2號文中經營地區的劃分標準及兩檔注冊資本最低限額要求，而整體上采取一檔要求，但后續會根據業務類型的不同分別規定注冊資本最低限額以及注冊資本與業務規模的比例要求。
此外，《條例》對于非銀行支付機構，貫徹了很多其他類型的金融機構的穿透式監管原則，加強了對股東、實際控制人和最終受益人準入和變更的監管，并且也引入了“一參一控”的要求，規定同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構10%以上股權，同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構。
四.完善支付業務其他監管要求
其他監管要求方面，《條例》也提出了更高要求，具體包括：
明確支付機構股權質押、開展創新業務、重大事項變更等情況須向人民銀行備案。
增加吊銷支付牌照的事項：累計虧損超過其注冊資本的50%；自獲許可之日起，未實質開展部分或者全部支付業務，或者已獲許可的部分或者全部支付業務連續停止2年以上；連續2個年度分類評級結果為最低等級；存在對支付服務市場穩定運行具有較大不利影響的情形。
關于備付金，《條例》規定非銀行支付機構凈資產與備付金日均余額的比例應當符合人民銀行的規定，而2號文中的規定是支付機構的實繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例不得低于10%。《條例》中將非銀行支付機構備付金的日均余額與其凈資產而非實繳貨幣資本掛鉤，至于兩者之間的比例，并未明確，但此舉有限制非銀行支付機構規模的作用。
《條例》明確非銀行支付機構不得直接或變相開展清算業務，明確支付機構發起的跨機構支付業務，應通過具有相應合法資質的清算機構處理，確保資金和信息安全、透明。
《條例》強調非銀行支付機構對于客戶個人信息跨境的保護要求，但在關聯公司內部共享用戶信息采取較為寬松的態度。非銀行支付機構被認定為關鍵信息基礎設施的，其在中國境內收集和產生的用戶信息的儲存、處理和分析應當在境內進行；向境外提供境內用戶信息的，應當符合相關規定，并經用戶明示同意。而非銀行支付機構與其關聯公司在共享用戶信息時，僅需確保依法合規、風險可控，并經用戶明示同意，防止用戶信息被不當使用即可。
再次強調跨機構間的支付業務應當通過具有相應合法資質的清算機構進行處理。類似規定曾在《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》（銀發[2016]112號）中提出過，本次《條例》再次強調。
五.結語
從2010年的2號令頒布以來的10年間，我國的支付行業迎來了翻天覆地的變化，經歷了移動流量的爆發，和移動支付的技術和行業高速發展。根據中國支付清算協會的數據，非銀行支付機構的移動支付金額，從2012年的0.18萬億元，增長到2019年的254.53萬億元，復合年均增長率高達124%。高速的發展在給群眾生活帶來前所未有的便利之外，也引發了越來越明顯的風險隱患。一些互聯網企業大量開展金融業務，卻宣稱自己是科技公司，從而游離于監管之外。本次《條例》的征求意見稿的指導思想，是要“堅持回歸本源、服務實體經濟”。在這一背景之下，《條例》的出臺可謂正當其時，是中央經濟工作會議“強化反壟斷和防止資本無序擴張”精神的具體體現，將有助于優化支付服務的管理，加強支付服務市場反壟斷規制，維護公平的市場競爭秩序，推動支付服務市場健康高質量發展。如何細化《條例》中創新舉措的各方面，例如非銀行支付服務市場和全國電子支付市場的定義及范圍、儲值賬戶運營和支付交易處理兩類業務的具體分類方式和準入要求、備付金日均余額與凈資產比例要求等，都將是未來持續關注的方向，我們期待在征求意見之后，能在最終稿或者相關解釋里面找到明確的答案。
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