2022-03-14
中國反壟斷進展（2022年1-2月更新）
作者：
錢曉強
林熙翔
2022年1-2月，強化平臺治理和反壟斷依然是中國立法和政策領域的關注點之一。在執法領域，2宗附條件批準的全球性半導體交易涉及的經營者集中審批值得關注，其體現中國與世界其他司法轄區采取類似的監管立場，對高科技領域的并購審查更為審慎，態度更趨嚴格。在行政執法領域，一宗醫療器械領域的轉售價格維持案件值得關注，體現藥品醫療行業以及轉售價格維持將持續作為反壟斷執法的重點領域之一。在司法領域，有三宗具有代表性的案件，包括首例涉及“反向支付”壟斷協議案件、首例人工刷量平臺干擾搜索引擎算法不正當競爭糾紛案件，以及首例體現最高院關于壟斷協議效力認定的案件，前述案件的裁判思路、立場和結果將就相關業務模式的合規性產生深遠影響。
● 2022年1月19日，國家發改委、市場監管總局、中央網信辦、工業和信息化部等九部委聯合發布《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》（發改高技[2021]1872號），就平臺經濟領域中面臨的突出問題提出相關意見，其中：
o 在健全完善規則制度方面，(i) 修訂《反壟斷法》、制定出臺禁止網絡不正當競爭行為規定、平臺經濟領域價格行為規則；(ii) 完善金融領域監管規則體系，堅持金融活動全部納入金融監管，金融業務必須持牌經營；(iii) 厘清平臺責任邊界，強化超大型互聯網平臺責任；以及(iv) 強化部門協同，堅持“線上線下一體化監管”原則，負有監管職能的各行業主管部門在負責線下監管的同時，承擔相應線上監管的職責；
o 在提升監管能力和水平方面，(i) 就重點行業和領域，加強全鏈條競爭監管執法。依法查處平臺經濟領域壟斷和不正當競爭等行為。嚴格依法查處平臺經濟領域壟斷協議、濫用市場支配地位和違法實施經營者集中行為。強化平臺廣告導向監管，對重點領域廣告加強監管。加大對出行領域平臺企業非法營運行為的打擊力度。強化平臺企業涉稅信息報送等稅收協助義務，加強平臺企業稅收監。強化對平臺押金、預付費、保證金等費用的管理和監督。(ii) 就金融領域監管，強化支付領域監管，斷開支付工具與其他金融產品的不當連接，依法治理支付過程中的排他或“二選一”行為，對濫用非銀行支付服務相關市場支配地位的行為加強監管，研究出臺非銀行支付機構條例。規范平臺數據使用，從嚴監管征信業務，確保依法持牌合規經營。落實金融控股公司監管制度，嚴格審查股東資質，加強穿透式監管，強化全面風險管理和關聯交易管理。嚴格規范平臺企業投資入股金融機構和地方金融組織，督促平臺企業及其控股、參股金融機構嚴格落實資本金和杠桿率要求；(iii) 探索數據和算法安全監管。嚴厲打擊平臺企業超范圍收集個人信息、超權限調用個人信息等違法行為。從嚴管控非必要采集數據行為，依法依規打擊黑市數據交易、大數據殺熟等數據濫用行為。在嚴格保護算法等商業秘密的前提下，支持第三方機構開展算法評估，引導平臺企業提升算法透明度與可解釋性，促進算法公平。
● 2022年1月24日，銀保監會召開2022年工作會議，強調要堅決防止資本在金融領域無序擴張，強化金融反壟斷和反不正當競爭。
● 2022年1月27日，國務院印發《“十四五”數字經濟發展規劃》（國發[2021]29號）。其“基本原則”中提及堅持公平競爭、安全有序。突出競爭政策基礎地位，堅持促進發展和監管規范并重，健全完善協同監管規則制度，強化反壟斷和防止資本無序擴張。
● 2022年1月27日，國務院印發《“十四五”市場監管現代化規劃》（國發[2021]30號），對推進中國市場監管現代化作出全面部署，提出了一系列重點任務。其中，就“加強市場秩序綜合治理，營造公平競爭市場環境”這一任務，特別提出“統籌提升反壟斷和反不正當競爭監管能力”，主要包括以下三個方面：(i) 完善反壟斷和反不正當競爭規則，(ii) 健全市場競爭狀況評估機制，(iii) 提高競爭執法水平。
● 經營者集中審查領域
o 無條件批準：2022年1 – 2月，市場監管總局無條件批準經營者集中案分別為77件、39件，涉及醫藥、科技、能源、汽車、物流、化工、酒店、材料、航空、機械等行業；
o 附條件批準：2022年1 – 2月，市場監管總局附條件批準經營者集中案共計2宗，均涉及半導體行業。作為觀察，世界各國政府目前均加強就外國投資者收購涉及本國高科技企業交易的審查，態度日趨嚴格。具體而言：
(i) 2022年1月20日，市場監管總局附條件批準環球晶圓股份有限公司收購世創股份有限公司股權案。審查歷時約12個月，期間由于法定審限屆滿，申報人撤回申報之后再次提交。市場監管總局認為此項集中對全球和中國境內8英寸區熔晶圓市場具有或可能具有排除、限制競爭效果，并分別附加了結構性限制條件和行為性限制條件。結構性條件主要包括：剝離環球晶圓的區熔晶圓業務并自審查決定生效日起6個月內完成剝離。行為性條件主要包括：按照公平、合理、無歧視的原則，繼續向中國境內客戶供應各類晶圓產品、不得對中國境內客戶實施差別待遇等。上述限制性條件的期限為5年；
(ii) 2022年1月21日，市場監管總局附條件批準超威半導體公司收購賽靈思公司股權案。審查歷時約11個月，期間由于法定審限屆滿，申報人撤回申報之后再次提交。市場監管總局認為此項集中對全球和中國境內CPU、GPU加速器、FPGA市場具有或可能具有排除、限制競爭效果，并附加了行為性限制條件，主要包括：向中國境內市場銷售超威CPU、超威GPU與賽靈思FPGA時，不得以任何方式強制進行搭售，或者附加任何其他不合理的交易條件；在與中國境內企業既有合作基礎上，進一步推進相關合作，并依據公平、合理、無歧視原則，向中國境內市場繼續供應超威CPU、超威GPU、賽靈思FPGA和相關軟件、配件；確保賽靈思FPGA的靈活性和可編程性；繼續保證向中國境內市場銷售的超威CPU、超威GPU、賽靈思FPGA與第三方CPU、GPU和FPGA的互操作性等。上述限制性條件的期限為6年。
o 未依法申報集中：2022年1 – 2月，市場監管總局合計就1宗共未依法申報交易作出行政處罰，即慕尼黑再保險公司收購卡萬塔歐洲資產有限公司股權未依法申報違法實施經營者集中案。2019年7月26日，慕尼黑再保險公司（“慕再”）與DIF基礎設施第五有限公司簽署《股權轉讓協議》，取得DIF原持有的卡萬塔15%股權，并取得卡萬塔共同控制權，2019年12月4日，卡萬塔完成股權變更登記手續。市場監管總局對慕再處以30萬元的罰款。本次未依法申報實施集中涉及跨國企業和金融行業，結合本案的罰款金額，本案可能系主動自首。
● 濫用市場支配地位與壟斷協議執法領域
o 濫用市場支配地位：2022年1 – 2月，合計1宗，涉及公共供水服務。安徽省市場監督管理局對鳳陽縣益民供水有限責任公司濫用市場支配地位案作出行政處罰，鳳陽縣益民供水有限責任公司濫用其在鳳陽縣府城鎮等區域內公共供水服務的支配地位（在相關市場份額為100%），在提供供水服務過程中，實施了限定交易和附加不合理交易條件的行為，排除、限制了市場競爭，損害了交易相對方的合法權益，被責令停止違法行為，退還相關押金合計78.17萬元，沒收違法所得約141萬元，并處以2020年度銷售額4%的罰款約162萬元；
o 壟斷協議：2022年1 – 2月，合計1宗，涉及藥品醫療行業。北京市市場監督管理局對蓋思特利商貿（北京）有限公司（瑞士蓋氏制藥有限公司在中國投資設立的全資子公司）達成并實施縱向壟斷協議案作出行政處罰。2008年至2020年，蓋思特利商貿（北京）有限公司在全國已經開展銷售業務的地域范圍內與其交易相對人達成并實施限定價格的壟斷協議，排除、限制市場競爭，損害消費者和社會公共利益，被責令停止違法行為，并處以2020年度在中國境內銷售額3%的罰款約912萬元。作為執法機構查明的事實以及做出處罰決定的考量因素之一，行政處罰決定中提及，當事人銷售的涉案商品屬于國家III類醫療器械產品，需要得到國家藥品監督管理局的批準，準入門檻很高，其銷售額和銷售量在行業內處于領先地位。因此，當事人及其涉案商品在行業內具有一定的優勢地位，經銷商對公司及其涉案商品具有一定的依賴性。作為背景，北京市市場監督管理局局長在2022年初接受采訪時曾表示，正在查辦3起醫藥行業的反壟斷案件。蓋思特利商貿可能是其中之一。藥品醫療行業將持續作為反壟斷執法的重點領域之一。
● 2022年1月14日，最高人民法院（“最高院”）發布《關于充分發揮司法職能作用助力中小微企業發展的指導意見》，其中指出，將依法保護中小微企業生存發展空間。依法公正高效審理反壟斷、反不正當競爭案件，嚴懲強制“二選一”、低價傾銷、強制搭售、屏蔽封鎖、刷單炒信等違法行為。依法認定經營者濫用數據、算法、技術、資本優勢以及平臺規則等排除、限制競爭行為，防止資本無序擴張，保護中小微企業生存發展空間。
● 2022年1月27日，最高院發布對十三屆全國人大四次會議第6544號建議《關于強化互聯網反壟斷執法，防止資本干涉輿論的建議》的答復（“答復”）。最高院在答復中表示，將完善互聯網案件管轄規則，根據《反壟斷法》修訂情況，適時出臺反壟斷民事訴訟司法解釋，明確裁判標準。
● 首例“反向支付”案件：阿斯利康/奧賽康案。2022年1月，最高院公布了阿斯利康有限公司（“阿斯利康”）與江蘇奧賽康藥業有限公司（“奧賽康”）侵害發明專利權糾紛二審裁定書（于2021年12月17日作出），裁定準許阿斯利康撤回上訴。
o 原告阿斯利康是涉案專利的專利持有人，其認為被告奧賽康生產的沙格列汀片侵害了涉案專利，于2019年4月23日向南京市中級人民法院提起本案訴訟，一審查明，案外人Vcare曾對涉案專利提起無效，在無效過程中，涉案專利的前專利持有人BMS公司與Vcare公司簽署了《和解協議》，主要內容為，Vcare公司及其關聯方（奧賽康即為其關聯方）承諾不挑戰涉案藥品專利權的有效性、BMS公司及繼受專利權人（即阿斯利康公司）承諾不追究Vcare公司及其關聯方于2016年1月1日后實施涉案專利行為的侵權責任。一審法院經審理后認為被訴侵權藥品落入涉案專利的保護范圍，但根據《和解協議》的約定，奧賽康的行為不構成侵權，駁回阿斯利康的訴訟請求。阿斯利康不服一審判決，上訴至最高院。后涉訴雙方達成了和解，向最高院申請撤回上訴。在審查撤回上訴申請時，最高院認為涉案《和解協議》具有“藥品專利反向支付協議”的外觀，因此，需對其是否違反《反壟斷法》進行一定程度的主動審查，并進而首次明確了審查的標準以及考慮因素。最后，最高院經初步審查，認為由于涉案專利保護期已經屆滿，有關可能構成的壟斷違法狀態已不復存在，并且《和解協議》的簽署方并未參與本案訴訟、缺乏相關證據，目前難以得出涉案《和解協議》明顯涉嫌違反反壟斷法的結論且無進一步審查的必要，因此裁定阿斯利康提出撤回上訴的請求不違反法律規定，予以準許。
o 本案首次明確藥品專利反向支付協議可能構成壟斷協議、并列舉了具體審查判斷標準，未來相關行政執法關注與司法關注可能進一步加強：最高院在裁定中指出，對于以不挑戰專利權有效性為目的的“藥品專利反向支付協議”是否涉嫌構成反壟斷法規制的壟斷協議的判斷，核心在于其是否涉嫌排除、限制相關市場的競爭。對此，一般可以通過比較簽訂并履行有關協議的實際情形和未簽訂、未履行有關協議的假定情形，重點考察在仿制藥申請人未撤回其無效宣告請求的情況下，藥品相關專利權因該無效宣告請求歸于無效的可能性，進而以此為基礎分析對于相關市場而言有關協議是否以及在多大程度上造成了競爭損害。
● 首例人工刷量平臺干擾搜索引擎算法不正當競爭糾紛案：百度/我愛網絡案。因認為網絡公司通過設置廣告任務發布平臺等行為幫助用戶制造虛假點擊數據，擾亂排序結果，原告北京百度網訊科技有限公司（“百度”）將被告深圳市我愛網絡技術有限公司（“我愛網絡”）訴至海淀區人民法院，要求判令被告消除影響并賠償經濟損失及合理開支共計500萬元。
o 海淀法院認為，被告虛增目標網站點擊量的行為，實質是制造虛假的用戶搜索需求，使搜索結果呈現與關鍵詞更加匹配，增加目標網站在搜索引擎中的權重，以干擾原告搜索引擎的排序算法。該行為不僅增加了百度維護正常搜索運營服務的各項成本，破壞原告提供的正常服務環境，還擾亂了市場競爭秩序，構成《反不正當競爭法》第二條中規制的不正當競爭行為。經審理，法院一審判決我愛網絡公司登報消除影響并賠償經濟損失200萬元及合理開支5萬元。該案系全國首例涉人工刷量平臺干擾搜索引擎算法不正當競爭糾紛案。
● 最高院在個案中明確合同條款違反《反壟斷法》原則上應認定無效：吉利公司等十三家駕駛培訓機構案：2022年1月，最高院知識產權法庭公布了一宗涉及橫向壟斷協議糾紛案判決書（于2021年12月22日作出），認定原則上應當將《反壟斷法》關于禁止壟斷行為的規定作為效力性強制性規定，違反該規定的合同條款無效，進而判決涉案聯營協議及自律公約因屬于法律禁止的橫向壟斷協議而全部無效。最高法認定《反壟斷法》屬于效力強制性規定的主要理由為：反壟斷涉及國家整體經濟運行效率和社會公共利益。該案就違反《反壟斷法》的合同效力明確給出了傾向性意見，對未來類似案件的審理有一定的指導意義。此前，實踐中對于《反壟斷法》系屬于管理性規定還是效力性規定存在爭議，進而就違反《反壟斷法》的協議是否無效存在不同觀點和裁判結果。
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