2022-02-09
氣象萬新：深度解析QFLP及QDLP基金外匯監管新政
作者：
湯雪
序言
近年來，中國持續擴大金融業高水平開放，大力吸引國際資本，出臺了一系列重大金融開放舉措，優化外資參與境內金融市場的渠道，為中國經濟高質量發展提供了堅實支撐。2022年1月4日，國家外匯管理局發布《國家外匯管理局開展跨境貿易投資高水平開放試點》，明確國家外匯管理局在上海自由貿易試驗區臨港新片區（“上海臨港”）、廣東自由貿易試驗區南沙新區片區（“廣東南沙”）、海南自由貿易港洋浦經濟開發區（“海南洋浦”）、浙江省寧波市北侖區（“寧波北侖”）等區域開展跨境貿易投資高水平開放試點，并明確將合格境外有限合伙人（QFLP）和合格境內有限合伙人（QDLP）試點作為資本項目改革的一項重點。
2022年春節前夕，廣東、海南、寧波及上海外匯分局先后出臺《開展跨境貿易投資高水平開放外匯管理改革試點實施細則》（“《跨境投資試點實施細則》”），以附件的形式首次出臺了上海臨港、廣東南沙、海南洋浦及寧波北侖（以下合稱“試點地區”）的QFLP及QDLP試點外匯管理操作指引，開啟了QFLP基金及QDLP基金（以下合稱“跨境投資基金”）“外匯余額制管理”的新時代，具有里程碑意義。
本文將全面解析跨境投資基金外匯監管發展脈絡及其設立、運營、投資及退出過程中的重點和難點。
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一、跨境投資基金外匯監管的“前世今生”
合格境外有限合伙人（Qualified Foreign Limited Partner，“QFLP”）制度，是境外投資者將境外資金結匯為人民幣資金投資于境內私募股權市場的重要渠道。合格境內投資者（Qualified Domestic Investment Enterprise，“QDIE”）及合格境內有限合伙人（Qualified Domestic Limited Partner，“QDLP”）制度是中國境內合格投資者參與海外投資的重要渠道。深圳實行的QDIE制度，與其他地區實行的QDLP制度相比，除在中國證券投資基金業協會（“基金業協會”）登記的私募基金管理企業及私募基金可申請外，注冊在深圳的證券期貨經營機構、其他類型的持牌金融機構亦可申請QDIE試點資格，發行私募資產管理計劃形式或其他形式的QDIE產品。
自上海分別于2010年和2012年率先出臺并實施QFLP及QDLP政策起，QFLP及QDLP/QDIE制度已歷經十余年發展，受到境內外資本廣泛的關注。截至2022年2月初，實施QFLP/QDLP/QDIE制度的地區（以實施時間順序排列）已遍布全國，包括：
· 27個QFLP試點地區：上海、北京、重慶、深圳、青島、蘇州、貴州、平潭、珠海、廣州、煙臺、廈門、佛山、沈陽、海南、濟南、南寧、雄安新區、寧波、無錫、南京、東莞、杭州、嘉善、橫琴粵澳深度合作區、連云港、成都；
· 9個QDLP/QDIE試點地區：上海、深圳（QDIE）、青島、北京、海南、重慶、江蘇、廣東、寧波1。
在《跨境投資試點實施細則》出臺前，QFLP及QDLP/QDIE的外匯管理規定主要散見于地方金融監管部門牽頭制定的QFLP及QDLP/QDIE制度及資本項目的外匯監管政策中，外匯管理部門未針對跨境投資基金出臺過體系化的外匯監管規定/指引。實務中，QFLP基金通常參照外商直接投資（FDI）中外商投資股權投資企業進行外匯管理；QDLP/QDIE基金通常參照境內企業境外投資進行外匯管理。然而，跨境投資基金作為私募基金，其投資范圍、業務屬性、交易架構及境外募集資金用途等方面均有特殊性，其與傳統的FDI、ODI等直接投資存在諸多差異，跨境投資基金在投資及退出的過程中，時常會面臨諸多障礙及不確定性。
《跨境投資試點實施細則》出臺后，4個試點地區外匯分局首次以《跨境投資試點實施細則》附件的形式推出了《合格境外有限合伙人（QFLP）試點外匯管理操作指引》（“《QFLP外匯操作指引》”）及《合格境內有限合伙人（QDLP）試點外匯管理操作指引》（“《QDLP外匯操作指引》”，與《QFLP外匯操作指引》合稱為“《跨境投資基金外匯操作指引》”），對市場熱切關注的跨境投資基金的投資范圍、額度管理、劃款路徑、資金匯兌、信息報備及監督管理等問題進行了回應。
1、QFLP基金的外匯監管政策發展及主要內容
QFLP基金涉及的外匯規范性文件主要包括：
2、QDLP/QDIE基金的外匯監管政策發展及主要內容
QDLP/QDIE基金涉及的外匯規范性文件主要包括：
二、《跨境投資試點實施細則》的主要內容
國家外匯管理局于2022年1月4日發布《國家外匯管理局開展跨境貿易投資高水平開放試點》，明確將上海臨港、廣東南沙、海南洋浦及寧波北侖作為首批開展跨境貿易投資高水平開放試點地區，并堅持改革開放和風險防控一體試點、一體推進，旨在為支持建設更高水平開放型經濟新體制，進一步提高開放監管能力、探索“更開放更安全”的外匯管理機制積累經驗。
同月，4個試點地區相關外匯分局紛紛出臺各自地區的《跨境投資試點實施細則》，具體如下表所示：
4個試點地區的《跨境投資試點實施細則》分別包括9項資本項目改革措施、4項經常項目便利化措施以及2項加強風險防控和監管能力建設的相關要求；并以附件的形式出臺了關于QFLP外匯管理業務、QDLP外匯管理業務、跨境貿易便利化業務、外債便利化額度試點業務、跨境資產轉讓業務、跨國公司本外幣一體化資金池業務、銀行辦理資本項目外匯業務的詳細操作指引。其中，《跨境投資基金外匯操作指引》的出臺，對我國跨境投資基金的發展有重要意義，在進一步簡化和便利QFLP基金及QDLP基金的外匯業務同時，翻開了QFLP基金及QDLP基金的“余額制管理”的外匯監管新篇章。
《跨境投資試點實施細則》核心要點歸納如下表所示：
三、《跨境投資基金外匯操作指引》的主要內容
4個試點地區此次出臺的《跨境投資基金外匯操作指引》實質內容基本相同，主要涵蓋QFLP基金及QDLP基金的資金用途、外匯登記管理、資金匯兌管理、信息報備及監督管理等方面的內容。需注意的是，《跨境投資基金外匯操作指引》主要針對QFLP基金及QDLP基金層面的外匯監管政策，不涉及QFLP基金管理企業及QDLP基金管理企業自身的外匯登記事宜，基金管理企業繼續按照現行外匯管理規定辦理。
1、試點地區跨境投資基金的外匯監管流程
（1）QFLP基金外匯監管流程
（2）QDLP基金外匯監管流程
2、《跨境投資基金外匯操作指引》的核心要點
（1）試點地區跨境投資基金開啟余額制管理
根據《跨境投資基金外匯操作指引》的規定，試點地區的QFLP基金及QDLP基金均實行余額制管理。
QFLP基金：QFLP基金開啟余額制管理是《QFLP外匯操作指引》中最重要的一個突破。在《QFLP外匯操作指引》出臺前，4個試點地區及絕大多數非試點地區2的QFLP試點業務均未實施余額制管理，即基金管理企業需就每一只QFLP基金單獨申請境外資金募集額度，且QFLP基金之間不能調配額度。如任何QFLP基金的境外資金募集額度擬發生變化，原則上還需事先取得地方金融監管部門及聯合工作的相關部門的同意。
在《QFLP外匯操作指引》出臺之后，4個試點地區正式進入“QFLP總規模”管理模式，具體包括：
· 基金管理企業需向地方金融監管部門申請，取得QFLP試點資格及募集境外資金規模（簡稱“QFLP總規模”）；
· 基金管理企業取得QFLP總規模后，可在QFLP總規模范圍內，發起一只或多只QFLP基金；
· 基金管理企業可在各QFLP基金之間靈活調劑單只基金的境外資金募集規模（“單只基金QFLP規模”），該基金管理企業發起成立的所有QFLP基金境外合伙人資金凈匯入3（不含股息、紅利、利潤、稅費等經常項目收支）之和應不超過該基金管理企業獲得的QFLP總規模（因匯率變動等合理原因導致差異除外）；
· 相應的，在單只QFLP基金減資、清算、收益分配后，基金管理企業未使用的QFLP總規模余額將增加，可將該部分額度用于新的或其他既存QFLP基金，實現額度循環使用。
QDLP基金：在《QDLP外匯操作指引》出臺前，4個試點地區及許多其他非試點地區的QDLP業務均已采取余額制管理，《QDLP外匯操作指引》沿襲并重申了該等監管要求，與QFLP基金的余額制管理形成了鏡像管理模式：即外匯額度直接授予基金管理企業（“對外投資額度”），基金管理企業可在對外投資額度內發起設立一只或多只QDLP基金，并可在其設立的QDLP基金之間靈活調劑QDLP額度。
（2）簡化QFLP基金的跨境收支流程
《QFLP外匯操作指引》出臺前，外匯監管銀行原則上參照FDI中外商投資股權投資企業的相關規定對QFLP基金進行外匯管理。實務中，如QFLP基金擬向境外分配投資本金前，均需進行相應減資；且如QFLP基金擬向境外分配任何收益（包括資本金、股息、紅利等），均需事先向銀行出具對應的完稅證明。實踐中，該等要求對QFLP基金（特別是盲池基金）的部分退出及清算前的收益分配造成了不小的挑戰及障礙，導致許多投資機構因此而對QFLP業務望而止步。
《QFLP外匯操作指引》出臺后，QFLP基金僅在基金清盤時才需向銀行提供完稅證明；基金清盤前向境外合伙人分配收益的，基金管理企業不再需要提供完稅證明，僅需向銀行出具有關資金來源和用途的說明及稅務承諾函，大幅度優化了QFLP基金跨境收支流程，順應了市場對QFLP基金的分配及退出的需要。
（3）簡化跨境投資基金需開立的外匯監管賬戶
《QFLP外匯操作指引》出臺前，公司制及合伙制QFLP基金的基金管理企業無需在外匯分局辦理基金管理企業的外匯登記，而是由QFLP基金辦理基金的外匯登記，并開立基金的資本金賬戶、結匯待支付賬戶4。《QFLP外匯操作指引》出臺后，所有QFLP基金的基金管理企業均需在注冊地外匯分局辦理外匯登記，QFLP基金無需再辦理基金的外匯登記，QFLP基金將直接在銀行開立QFLP專用賬戶（即資本金賬戶，賬戶代碼為2102），用于存放境外合伙人從境外匯入或境內劃入的出資。
《QDLP外匯操作指引》出臺后，QDLP基金管理企業需在所在地外匯分局辦理基金管理企業的外匯登記，QDLP基金無需再辦理基金的外匯登記，QDLP基金將直接在銀行開立QDLP業務專用賬戶（境外放款專用賬戶，賬戶代碼為2202），用于存放、回收對外投資資金。
（4）重申跨境投資基金的投資范圍
4個試點地區的《跨境投資基金外匯操作指引》再次重申了跨境投資基金的投資范圍，與該等試點地區現行QDLP制度規定/允許的投資范圍實質相同。
QFLP基金：（i）QFLP基金投向應當符合國家宏觀調控政策、產業政策及現行外商投資準入特別管理措施，不得直接或間接向房地產和地方政府融資平臺投融資; （ii）證監會、基金業協會等相關部門對投資范圍另有限制性規定的，應從其規定。在此基礎上，QFLP基金境外募集資金在境內可用于下述用途：
· 非上市公司的股權；
· 上市公司非公開發行和交易的普通股（含大宗交易、協議轉讓等），可轉換為普通股的優先股和可轉債等，可作為上市公司原股東參與配股。如構成對境內上市公司戰略投資的，應符合《外國投資者對上市公司戰略投資管理辦法》有關規定；
· 法律法規允許的其他業務。
QDLP基金：對外投資應遵守對外投資相關法律、法規及規范性文件的規定, 在此基礎上，QDLP基金對外投資范圍包括：
· 境外非上市企業的股權和債權；
· 境外上市企業非公開發行和交易的股票和債券；
· 境外證券市場（包括境外證券市場交易的金融工具等）；
· 境外股權投資基金和證券投資基金；
· 境外大宗商品、以套期保值為目的的金融衍生品；
· 經國家有關部門批準的其他領域。
（5）重申QDLP基金應遵守對外投資相關規定
《QDLP外匯操作指引》同時規定，QDLP基金對外投資應遵守對外投資相關法律、法規及規范性文件的規定。
2021年8月26日，國家發展和改革委員會（“發改委”）曾發布問答，要求投資主體通過QDII/QDLP/QDIE等途徑開展境外投資的，有關投資活動屬于《企業境外投資管理辦法》（國家發展改革委令第11號，“發改委11號令”）第二條所稱境外投資的，投資主體應按照發改委11號令的規定履行境外投資手續5。因此，如QDLP基金擬投資于海外股權投資基金及/或股權投資項目，在辦理購匯業務時需向銀行出具ODI程序履行完畢的相關憑證。
四、《跨境投資基金外匯操作指引》對跨境投資基金行業的影響及未來展望
盡管《跨境投資基金外匯操作指引》目前僅適用于4個試點地區，但其代表了外匯管理部門對跨境投資基金監管的新的發展方向，試點地區的成熟經驗對其他地區的跨境投資基金外匯監管亦有一定的指導意義，并有望在近幾年內擴展至全國其他地區。試點地區及其他地區的跨境投資基金監管如何順利過渡及銜接亦非常重要。
1、基金管理企業的QFLP總規模 vs. 單只基金QFLP規模
如上文所述，《跨境投資基金外匯操作指引》出臺前，絕大多數試點地區不向基金管理企業授予其可自由支配的QFLP總規模，而是將QFLP規模直接授予給各只特定QFLP基金。并且，在海南、無錫、嘉善、蘇州等地還允許異地注冊的基金管理企業設立QFLP基金。《跨境投資基金外匯操作指引》出臺后，下述問題有待試點地區外匯分局及地方金融監管部門進一步明確：
· 試點地區是否可對異地注冊的基金管理企業授予QFLP總規模；
· 異地注冊的基金管理企業是否仍可僅針對單只QFLP基金申請QFLP規模；
· 在特定地區A取得QFLP總規模的基金管理企業擬在其他地區B發起新的QFLP基金，是否還需在QFLP基金注冊地B重新申請新的QFLP總規模或特定基金QFLP規模。
2、《跨境投資基金外匯操作指引》的生效時間 vs. QFLP/QDLP制度的修訂/完善
此前，4個試點地區的地方金融監管部門均已出臺并實施了地方QFLP制度，且除寧波以外的3個試點地區亦已出臺并實施了地方QDLP制度。前述地方QFLP/QDLP制度在外匯額度管理、跨境收支業務、投資方向等方面的規定與《跨境投資基金外匯操作指引》存在不一致/沖突。此外，《跨境投資基金外匯操作指引》中規定，《跨境投資基金外匯操作指引》待相關政府部門發布QFLP/QDLP業務管理辦法后實施。因此，待試點地區外匯分局及地方金融監管部門進一步明確：
· 當地QFLP/QDLP制度是否會相應修訂/完善；
· 如當地QFLP/QDLP制度與《跨境投資基金外匯操作指引》存在沖突，應以哪個規范為準；
· 《跨境投資基金外匯操作指引》的具體實施日期及是否有對應的過渡期及過渡措施。
3、跨境投資基金的信息報備義務
根據《跨境投資基金外匯操作指引》的要求，基金管理企業應同時向其自身所在地、托管人所在地、QFLP/QDLP基金注冊地以及額度發放所在地外匯局進行季度報備，報備信息包括其在該等地方發行設立的所有QFLP/QDLP基金的信息，包括單只試點基金QFLP規模/已分配對外投資額度、已使用QFLP規模/已使用對外投資額度、資金匯入金額、資金匯出金額、凈匯入/凈匯出金額、托管人名稱、募集境外/境內資金來源情況、境內投資項目及投資品種/對外投資品種、主要投資方向、基金凈值等，該等信息報備義務比該等試點地區QFLP/QDLP制度規定的信息報備義務更加廣泛。因此，待試點地區外匯分局進一步明確：
· 在《跨境投資基金外匯操作指引》出臺前已取得QDLP/QFLP試點資格的基金管理企業對所有既存的跨境投資基金是否均需按《跨境投資基金外匯操作指引》的要求進行信息報備及是否有對應的過渡期及過渡措施；
· 如果相關季度的情況未發生變化，是否仍需要每個季度向外匯管理部門進行信息報備；
· 具體的定期信息報備程序。
***
1根據寧波市人民政府于2022年1月9日發布的信息，寧波已取得國家外匯管理局關于QDLP試點工作的批復。根據公開檢索，寧波QDLP試點政策尚未正式出臺。原文鏈接：
http://www.ningbo.gov.cn/art/2022/1/9/art_1229099812_59042605.html
2 此前僅有北京、杭州的QFLP試點辦法將外匯額度給予QFLP基金管理企業。
《北京市地方金融監督管理局關于本市開展合格境外有限合伙人試點的暫行辦法》第十二條規定“試點基金管理企業發起成立試點基金，各單只基金募集的境外匯入本金之和不得超過試點工作聯審辦公室同意的試點基金管理企業募集境外資金總規模。除另有規定外，試點基金管理企業可在其設立的各基金之間靈活調劑單只基金募集境外資金規模”；《杭州市合格境外有限合伙人試點暫行辦法》第十二條規定“試點基金管理企業發起試點基金，各單只基金募集的境外匯入本金之和不得超過市試點聯審成員單位建議的試點基金管理企業募集境外資金總規模。除另有規定外，試點基金管理企業可在其設立的各基金之間靈活調劑單只基金募集境外資金規模。”
3凈匯入金額=外匯資金匯入金額-外匯資金匯出金額。
4境外合伙人用離岸人民幣出資則不需開立結匯待支付賬戶。
5 參見“政務服務-事項申報”之（三十二）問，載發改委網站，https://services.ndrc.gov.cn/ecdomain/portal/portlets/bjweb/newpage/answerconsult/interactiveinfo.jsp?itemcode=0101234&idseq=&code=&state=123。
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