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前言：2021年，國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱“國務院國資委”）、中華人民共和國財政部（以下簡稱“財政部”）先后在國有企業的融資擔保、產權轉讓、公司治理及企業合規、風險防范等方面發布若干新規。本文將對上述國資監管相關規定的重點內容予以提示及簡要解析。 

 1、融資擔保新規

2021年10月9日，國務院國資委發布了《關于加強中央企業融資擔保管理工作的通知》（國資發財評規[2021]75號），對中央企業進行融資擔保的管理制度、預算管理、融資擔保對象及規模、控制超股比融資擔保、防范代償風險、及時報告、追究違規責任等方面提出了明確的合規管理要求。根據該通知及國務院國資委網站的相關問答，主要要求如下：

· 明確融資擔保的類型和范圍：融資擔保主要包括中央企業為納入合并范圍內的子企業和未納入合并范圍的參股企業借款和發行債券、基金產品、信托產品、資產管理計劃等融資行為提供的各種形式擔保，如保證、抵押、質押等，也包括出具有擔保效力的共同借款合同、差額補足承諾、安慰承諾等支持性函件的隱性擔保，不包括中央企業主業含擔保的金融子企業開展的擔保以及房地產企業為購房人按揭貸款提供的階段性擔保。前述所稱中央企業，包括中央企業集團本部及全級次子企業。

· 嚴格控制融資擔保對象：中央企業嚴禁對集團外無股權關系的企業提供任何形式擔保。原則上只能對具備持續經營能力和償債能力的子企業或參股企業提供融資擔保。以下三種情況因客觀情況需要提供擔保且風險可控的，需經集團董事會審批：（1）進入重組或破產清算程序、資不抵債、連續三年及以上虧損且經營凈現金流為負等不具備持續經營能力的子企業或參股企業；（2）金融子企業，具體包括的企業類型可參考《關于加強中央企業金融業務管理和風險防范的指導意見》（國資發資本規[2019]25號）有關規定，中央企業每年度向國資委報送的金融子企業決算庫中的企業都屬于金融子企業；（3）集團內無直接股權關系的子企業之間的互保，前述“直接股權關系”不僅限于直接的母子公司關系，某個企業對其實際控制的各級子公司均屬于有直接股權關系。 

· 嚴格控制融資擔保規模：（1）基于凈資產占比的擔保規模管理：總融資擔保規模原則上不得超過集團合并凈資產的40%，單戶子企業融資擔保額不得超過本企業凈資產的50%，納入國務院國資委年度債務風險管控范圍的企業總融資擔保規模不得比上年增加；（2）基于持股比例的擔保規模管理：中央企業應當嚴格按照持股比例對子企業和參股企業提供擔保。嚴禁對參股企業超股比擔保。對子企業確需超股比擔保，需經集團董事會審批；同時，對于超股比擔保額應由小股東或第三方通過抵押、質押等方式提供足額且有變現價值的反擔保。對所控股上市公司、少數股東含有員工持股計劃或股權基金的企業提供超股比擔保且無法取得反擔保的，經集團董事會審批后，在符合融資擔保監管等相關規定的前提下，采取向被擔保人依據代償風險程度收取合理擔保費用等方式防范代償風險。

· 明確特定事項需報集團董事會審批：通知明確有5大類事項需報“集團董事會”審批，主要為：（1）制定和修訂融資擔保管理制度；（2）融資擔保預算管理；（3）對金融子企業等3種例外情況提供擔保；（4）對子企業超股比擔保；（5）對所控股上市公司、少數股東含有員工持股計劃或股權基金的企業提供超股比擔保且無法取得反擔保的。除融資擔保預算管理事項可由集團董事會或其授權決策主體審議決定外，其余事項均由集團董事會審批決定，不得授權子企業董事會或其他決策主體審批。

· 限期整改違規擔保：中央企業應當對集團內違規融資擔保問題開展全面排查，對集團外無股權關系企業和對參股企業超股比的違規擔保事項，以及融資擔保規模占比超過規定比例的應當限期整改，力爭兩年內整改50%，原則上三年內全部完成整改。對因劃出集團或股權處置形成的無股權關系的擔保、對參股企業超股比擔保，應當在兩年內清理完畢。 

2、產權轉讓新規

2021年11月29日，財政部頒布《關于規范國有金融機構資產轉讓有關事項的通知》（財金[2021]102號），進一步明確國有金融機構各類資產轉讓相應適用的規則，國有金融機構資產轉讓原則上采取進場交易、公開拍賣、網絡拍賣、競爭性談判等公開交易方式進行，嚴格限制直接協議轉讓范圍。需關注的重點內容如下：

· 關于適用法規：不同類別的財產轉讓需遵守不同法律規定：（1）國有金融機構轉讓股權類資產，按照《金融企業國有資產轉讓管理辦法》等相關規定執行。除國家另有規定外，涉及底層資產全部是股權類資產且享有浮動收益的信托計劃、資管產品、基金份額等金融資產轉讓，應當比照股權類資產轉讓規定執行；（2）轉讓不動產、機器設備、知識產權、有關金融資產等非股權類資產，按照通知有關規定執行，行業監管部門另有規定的從其規定；（3）轉讓標的資產在境外的，應在遵守所在國法律法規的前提下，參照通知規定執行；（4）納入國有金融資本管理的憑借國家權力和信用支持的金融機構，資產轉讓有關事宜執行通知規定。

· 關于轉讓方式：轉讓原則上采取進場交易、公開拍賣、網絡拍賣、競爭性談判等公開交易方式進行。經國有金融機構按照授權機制審議決策后，可以采取直接協議轉讓方式進行交易的情況包括：（1）屬于集團內部資產轉讓；（2）按照投資協議或合同約定條款履約退出；（3）根據合同約定第三人行使優先購買權；（4）將特定行業資產轉讓給國有及國有控股企業；（5）經同級財政部門認可的其他情形。

· 關于定價：對于有明確市場公允價值的資產交易可以參照市場公允價值確定轉讓底價；以下情況經國有金融機構或第三方中介機構論證不會造成國有資產流失的，依法依規履行決策程序后可以參照市場公允價值、審計后賬面價值等方式確定轉讓底價，可以不評估：（1）轉讓標的價值較低（單項資產價值低于100萬元）的資產交易；（2）國有獨資、全資金融機構之間的資產交易；（3）國有金融機構及其獨資全資子企業之間的資產交易；（4）國有金融機構所屬控股子企業之間發生的不會造成國有金融機構擁有的國有權益發生變動的資產交易。對投資協議或合同已約定退出價格的資產交易，依法依規履行決策程序后，經論證不會造成國有資產流失的，可按約定價格執行。

· 關于轉讓價款的支付比例及分期時間：該通知明確在資產轉讓成交后，轉讓價款原則上應一次性付清。如成交金額較大（超過1億元）、一次性付清確有困難的，可以約定分期付款方式，但首付款比例不得低于30%，其余款項應當提供轉讓方認可的合法有效擔保，并按照不低于上一期新發放貸款加權平均利率向轉讓方支付延期付款期間利息，付款期限不得超過1年。受讓方未付清全部款項前，不得進行資產交割及辦理過戶手續。國有金融機構及其獨資全資子企業之間的資產轉讓，其款項支付和資產交割可根據實際情況進行約定。

· 關于公示時間：除國家另有規定外，國有金融機構資產轉讓原則上需向社會公開發布資產轉讓信息公告，轉讓底價高于100萬元低于1,000萬元（含）的資產轉讓項目，信息公告期應當不少于10個工作日；轉讓底價高于1,000萬元的資產轉讓項目，信息公告期應當不少于20個工作日。除國家另有要求外，國有金融機構資產轉讓不得對受讓方的資格條件作出限制。

3、公司治理及企業合規新規

國務院國資委于2021年9月8日印發《中央企業董事會工作規則（試行）》，于2021年10月17日發布《關于進一步深化法治央企建設的意見》（國資發法規規[2021]80號）等公司治理、依法治企的新規定；稍早之前，國務院國資委于2020年12月31日發布《國有企業公司章程制定管理辦法》（國資發改革規[2020]86號），財政部于2020年11月17日印發《金融機構國有股權董事議案審議操作指引（2020年修訂版）》（財金[2020]110號）。針對前述規則的重點內容簡要梳理如下：

1）《金融機構國有股權董事議案審議操作指引（2020年修訂版）》（財金[2020]110號）

· 關于穿透管理：2020年版指引新增加了“穿透管理”章節，主要規定了股權董事（指由履行國有金融資本出資人職責的機構、國有金融資本受托管理機構向持股金融機構派出的代表國有股權的董事）及時、主動對金融機構所屬各級子公司的重大事項進行調研，對相關議案進行溝通，并對需提交金融機構董事會審議的議案進行審核的義務，并具體規定了股權董事穿透管理應關注的重大事項以及穿透管理的工作流程。其中在列舉股權董事穿透管理應關注的重大事項時采用了兜底條款的方式，只要派出機構或金融機構認為必要，該等事項就應當成為股權董事關注并了解之內容。

· 關于議案審議程序：股權董事在履行職責時，應注重與所在金融機構的溝通和聯系，及時了解有關董事會會議及議案安排，對于涉及重大事項的議案，股權董事應至少在董事會或董事會專門委員會正式會議通知10個工作日前與派出機構進行預溝通。股權董事收到董事會正式會議通知后，一般應當至少在董事會會議召開10個工作日之前及時將董事會會議通知以書面形式報送派出機構，或督促金融機構董事會辦公室以書面形式代為報送。股權董事一般應至少在涉及重大事項的董事會會議召開10個工作日之前，以書面形式向派出機構署名提交關于擬在該次董事會會議審議議案的審議意見，否則相關議案推遲至下一次董事會審議。

· 股權董事應提出不同意將相關議案提交董事會審議的情形：（1）明顯不符合國有金融企業相關管理規定或公司發展規劃的；（2）不符合所在金融機構章程和議事規則的；（3）缺乏必要的制度或文件依據的；（4）違背公司治理程序的；（5）預溝通過程中派出機構明確表示不成熟的。

2）《國有企業公司章程制定管理辦法》（國資發改革規[2020]86號）

· 關于適用對象：國家出資并由履行出資人職責的機構監管的國有獨資公司、國有全資公司和國有控股公司章程制定過程中的制訂、修改、審核、批準等管理行為適用該辦法。

· 關于公司章程主要內容：總則條款應明確公司按照《中國共產黨章程》規定設立黨的組織，開展黨的工作，提供基礎保障等。公司黨組織條款應當按照《中國共產黨章程》《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》等有關規定，寫明黨委（黨組）或黨支部（黨總支）的職責權限、機構設置、運行機制等重要事項。明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序。

· 關于公司章程的制定程序：國有獨資公司章程由出資人機構負責制定，或者由董事會制訂報出資人機構批準。國有全資公司、國有控股公司的董事會應當按照法律、行政法規及公司實際情況及時制訂章程的修正案，經與出資人機構溝通后，報股東會審議。

· 明確總法律顧問應為高級管理人員：國有企業公司章程應當規定法律顧問制度，明確總經理、副總經理、財務負責人、總法律顧問、董事會秘書由董事會聘任，總法律顧問應當明確為高級管理人員。

3）《關于進一步深化法治央企建設的意見》（國資發法規規[2021]80號）

該意見要求持續完善總法律顧問制度，2022年中央企業及其重要子企業全面寫入章程，堅持總法律顧問專職化、專業化方向，直接向企業主要負責人負責，2025年中央企業及其重要子企業全面配備到位，具有法律教育背景或法律職業資格的比例達到80%。

3、風險防范新規  

在風險防范方面，國務院國資委針對中央企業和地方國有企業分別于2021年3月2日發布《關于加強中央企業資金內部控制管理有關事項的通知》（國資發監督[2021]19號），于2021年2月28日發布《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》（國資發財評規[2021]18號），具體如下：

1）《關于加強中央企業資金內部控制管理有關事項的通知》（國資發監督[2021]19號）

國務院國資委2019年印發《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》（國資發監督規[2019]101號），并后續按年度印發2020年度及2021年度內控制度建設及監督工作通知文件。該通知延續過往規則中確定的原則，進一步強調內控信息系統建設，并主要對工作完成節點予以明確。

對于中央企業來說，以下時間節點需重點把握：（1）2022年底前，完成集團總部及所屬二級子企業、三級及以下重要子企業財務資金信息系統內控功能建設或優化工作；（2）每半年：對新興業務（開展三年內）、高風險業務以及風險事件頻發領域至少每半年開展1次內控自評；（3）每年：每年對資金內控體系有效性開展全方位、全覆蓋自評工作；（4）每三年：確保集團對全部子企業每三年至少評價一次。

2）《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》（國資發財評規[2021]18號）

該意見重點強調了以下四方面要求：（1）可參照中央企業債務風險量化評估體系，結合地方實際情況，建立債務風險監測識別機制；（2）可參照中央企業資產負債率行業警戒線和管控線進行分類管控，通過加強對企業隱性債務的管控，對有產權關系的企業按股比提供擔保，原則上不對無產權關系的企業提供擔保，嚴控企業相互擔保等捆綁式融資行為，以及通過嚴控缺乏交易實質的變相融資行為，建立債務風險管控機制；（3）可參照中央企業債券發行管理有關規定，建立債券全生命周期管理機制；（4）通過加強“兩金”（各類應收賬款和存貨）管控、虧損企業治理、低效無效資產處置、非主業非優勢企業（業務）剝離等措施，提高企業資產質量和運行效率，建立債務風險管理的長效機制。

 4、其他

2021年2月20日，國務院國資委頒布《國資監管責任約談工作規則》（國資發監責規[2021]14號），明確國務院國資委將針對中央企業發生的重大問題、資產損失或風險隱患以及其他造成或可能造成嚴重不良后果的重大事項，及時開展責任約談工作。

 5、結語

2021年國資監管新規持續釋放對國有企業強監管信號，一方面在針對過往監管體系基礎上的進一步明確細化要求，也在重點監控領域明確新的要求。我們也會對此持續進行關注，并在后續文章中予以跟進、梳理。