2020-04-02
開放提速，不良資產領域外資持續利好
作者：
嚴波
葉陶冶
2020年3月27日出臺的《中國銀保監會非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》釋放出對外商投資非銀金融機構（包括金融資產管理公司）的歡迎信號。結合近期第五家全國性金融資產管理公司的獲批，早前的中美經貿協議中關于允許外資申請資產管理公司牌照的提法，以及實踐中部分地方政府支持外資設立其他形式的不良資產投資平臺的做法，均預示著在不良資產領域對外資進一步開放將成為主旋律。
2020年3月27日，中國銀行保險監督管理委員會（“銀保監會”）頒布實施新版的《中國銀保監會非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》（“《新辦法》”），取代了此前2018年修訂的版本（“《舊辦法》”）。
一、《新辦法》下關于外資參與金融資產管理公司的規定變化
針對外商投資金融資產管理公司，《新辦法》有如下突破：
此外，根據銀保監會于2018年8月17日頒布的《關于廢止和修改部分規章的決定》，境外投資人向金融資產管理公司投資入股也不再受限于最高入股比例的限制。
值得一提的是，盡管本次修訂沒有明確指出《新辦法》第117條中（關于機構變更的情形）對境外投資人的資格要求同樣適用于新設的情形，但從其它類型金融機構的設立和變更的實踐經驗來看，該等規定很有可能也會被作為新設情形下資格要求的依據。
另外，《新辦法》第117條要求境外投資人應為境外金融機構，與《舊辦法》相比沒有改變。
二、外資設立地方資產管理公司仍待規則落地
需要指出的是，《新辦法》的相關規定目前僅適用于境外金融機構投資金融資產管理公司（即持有全國牌照的五家），并不直接適用于投資地方資產管理公司（持有省級牌照）的情形。針對地方資產管理公司的設立，目前主要依據有45號文、1738號文和153號文等規定（合稱“地方AMC規定”），但這些規定里面沒有專門針對外商投資的情形。考慮到《中美第一階段經貿協議》下對美國投資人開放的資產管理公司牌照將從省轄范圍牌照開始，不排除銀保監會可能會針對外商投資地方資產管理公司出臺進一步的操作指引或規定。
在現有的地方AMC規定的框架下，要點總結如下：
審批主體：地方資產管理公司的設立由所在省、自治區、直轄市人民政府核準，同時抄送財政部和銀保監會。實踐中，銀保監會通常會在收到文件后對地方資產管理公司的股權結構、股東背景等信息進行審查，審查通過后公布名單，因此實質上也對地方資產管理公司的設立有一定的審核權。而對于外資資產管理公司的設立來說，審批權是否還是會放在地方政府，還是會統一收回到銀保監會，這一點還存在不確定性。
展業地域限制：盡管持牌的資產管理公司有權直接從銀行等金融企業批量收購不良資產，但區別于持有全國牌照的金融資產管理公司，地方資產管理公司只能從所在省的金融企業直接批量收購不良資產。另外，現有規定原則上只允許每個省設立兩家地方資產管理公司，而目前主要省份都已經用盡其設立名額。鑒于此，境外投資人需要結合其業務發展需要，審慎考慮并確定其擬設立地方資產管理公司的省（自治區、直轄市）。
設立條件：設立地方資產管理公司，要求注冊資本最低限額為10億元人民幣，且需為實繳資本，即需要在設立之初就由股東繳足。這個設立條件較之設立外資不良投資平臺（見下文第三部分）要嚴苛很多，可能會造成資金在境內較為嚴重的積壓（capital/cash trap），而后者可以隨著投資項目的落地節奏不時出資。
外資股東資質要求：對于設立地方資產管理公司的外資股東的資質要求，是否會參考或部分參考《新辦法》下境外出資人的條件要求？我們認為不排除這種可能，但鑒于地方資產管理公司并不作為金融機構管理，我們認為，與金融資產管理公司的境外出資人相比，地方資產管理公司外資股東的門檻總體可能相對較低。
外資股東是否僅限于美國：《中美第一階段經貿協議》僅約定中國政府應允許美國金融服務提供者申請省級資產管理公司牌照（亦即地方資產管理公司）。對于美國以外的其他境外投資者，是否會享受與美國投資者同等的待遇？我們認為存在這種可能性。市場亦有消息稱，銀保監會有可能會授予美國以外的其他境外投資者與美國投資者同等的待遇。
合規監管：在國家層面，沒有將地方資產管理公司作為金融機構來管理，目前沒有針對地方資產管理公司的統一監管政策。對于地方資產管理公司的監管主要依賴各地省政府出臺的專項管理辦法，包括風控機制、流動性管理、財務指標等。
三、外資設立境內不良資產投資平臺的其他路徑
除金融資產管理公司和地方資產管理公司外，同樣存在其他方案可以幫助境外投資者在國內設立不良資產投資平臺。下文簡述了兩種常見的設立結構。對于這兩種方案，本所律師均具有代表境外投資者設立該類平臺的實操經驗。
（一）設立非持牌AMC
境外投資者在境內以獨資企業形式設立資產管理公司（亦稱為“非持牌AMC”），主要從四大資產管理公司、省級資產管理公司和其它機構（具體的投資渠道/范圍取決于非持牌AMC的經營范圍）收購不良資產。具體股權結構如下圖所示：
總體來說，以獨資企業形式設立非持牌AMC，目前沒有明確的操作指引或規定（例如境外投資者的資格、注冊資本等），需要與地方政府部門在“一事一議”的基礎上進行溝通。截至目前，市場上已至少有五家非持牌AMC。
（二）設立外商投資有限合伙企業
境外投資者在境內設立外商投資有限合伙企業，從四大資產管理公司、省級資產管理公司和其它機構處收購境內的不良資產。通常而言，外商投資有限合伙企業的股權結構主要如下圖所示（可能會根據地方政府的要求而有所調整）：
同樣，對于外商投資有限合伙企業的設立，目前并沒有明確的操作指引或規定，需要與地方政府部門在“一事一議”的基礎上進行溝通。根據我們近期的經驗，目前部分地區的政府部門對該類申請及審批仍采取比較支持的態度。
四、結語
根據銀保監會公開信息，截至2019年12月31日，全國商業銀行不良資產余額超過人民幣2.4萬億元。受近期新冠疫情的影響，市場預計銀行不良資產的規模仍會進一步擴大。加速不良資產處置、擴大不良資產處置通道，對于防范和化解金融風險具有重大的意義。在此背景下，建投中信資產管理有限責任公司打破了21年的沉靜，獲批轉型為金融資產管理公司；很多地方政府亦在籌備新設地方資產管理公司，擴容的趨勢愈加明顯。
與此同時，越來越多的境外投資者開始更加關注中國境內的不良資產投資機會，并希望在國內設立投資平臺以更深度的參與境內不良資產項目。我們期待《新辦法》的頒布實施，以及外資申請省級資產管理牌照的落地，能夠為市場（尤其是為境外投資者）帶來新的亮點和動能。我們會持續關注這一領域的后續發展，并及時分享我們的觀察。
海問長期服務于境外的各類金融機構、主權財富基金、特殊機會基金、私募股權投資基金和資產管理公司，在代表境外機構于中國境內設立合資銀行、合資保險公司、合資證券公司、合資基金管理公司、合資銀行卡清算機構、互聯網銀行、第三方支付機構和不良資產境內投資平臺等領域具有市場領先的實踐經驗。海問亦長期服務于中國信達資產管理股份有限公司和中國華融資產管理股份有限公司，擔任其上市中國律師和常年法律顧問，對金融資產管理公司的內控、治理和監管合規等方面擁有十分豐富的經驗。
附件：《新辦法》與《舊辦法》下關于境外出資人投資入股金融資產管理公司的資質條件比較
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