2020-04-01
統一監管要求，落實股權管理——《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》修訂要點簡析
作者：
藍潔
為貫徹落實金融供給側結構性改革，防范系統性金融風險，2018年初以來，金融監管機構開始強化各類型機構投資入股金融機構的監管，從股東資格、資金來源、入股審批和股東行為責任管理方面，強化對于投資入股金融機構的管理，并陸續發布多份金融機構股權管理辦法。這方面的立法動作主要包括2018年1月5日原中國銀行業監督管理委員會發布的《商業銀行股權管理暫行辦法》、2018年3月2日原中國保險監督管理委員會修訂并發布的《保險公司股權管理辦法》、2018年4月27日中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會（“銀保監會”）和中國證券監督管理委員會聯合發布的《關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》、2019年7月5日中國證券監督管理委員會發布的《證券公司股權管理規定》和2020年1月20日銀保監會發布的《信托公司股權管理暫行辦法》，基本覆蓋了商業銀行、保險公司、證券公司和信托公司等主要金融機構，同時也給其他類型金融機構留下了“參照”的空間。
從銀保監會的監管體系看，其監管的金融機構包括商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社、政策銀行；信托公司、非銀行金融機構（“非銀機構”）、貸款公司；保險公司、保險集團（控股）公司、保險資產管理公司和保險專業中介機構等。隨著對商業銀行股權管理辦法和對保險公司股權管理辦法的出臺，對銀保監會體系下其他類型金融機構的專門股權管理規則的明確勢在必行。雖然《商業銀行股權管理暫行辦法》規定銀保監會監管體系下的其他金融機構參照適用，但不同類型的金融機構畢竟需要“大同小異”的監管要求（譬如在股東資質的具體條件設置上）。因此，《信托公司股權管理暫行辦法》隨后也應運而生。
在這樣的大背景下，2020年3月23日，銀保監會發布了《中國銀保監會非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》（“新辦法”）（正式公開日期為2020年3月27日），廢止了《中國銀監會非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》（中國銀監會令2015年第6號公布，根據2018年8月17日《中國銀保監會關于廢止和修改部分規章的決定》修正）（“舊辦法”）。
在這一批立法中，在立法原則上，分類管理、資質優良、關系清晰、權責明確、公開透明是各類金融機構股權管理辦法遵循的共同基調。在監管方式上，針對不同類別的股東設定不同的準入資質條件、穿透識別股權結構、強化投資資金來源的真實性合規性監管、控制杠桿率、限制單一股東同類型金融機構投資數量等是各類金融機構股權管理辦法采取的共通監管思路，體現了監管大一統的趨勢。其監管目的在于確保金融機構投資者的身份透明、資質優良、資金來源真實、在必要的時候有能力為金融機構補足資本，從而從供給側防范系統性金融風險。關于非銀機構的新辦法亦秉承了這一思路。相較于舊辦法，新辦法作了較大幅度的修訂，其核心是加大對非銀機構的股權管理，包括從對股東進行分類管理、穿透監管、強化財務指標和誠信合規等資質條件、限制入股非銀機構的數量、增加對主要股東補充資本和鎖定期的要求等方面防控金融風險、深化金融改革。此外，新辦法也為落實簡政放權工作要求和彌補監管實踐中發現的制度短板做了一些修訂。本文將對新辦法相對于舊辦法的主要修訂進行總結、梳理和簡要分析，并與其他類型的金融機構的同類監管措施進行了比較。
一、新辦法監管體系概述
1、監管對象
在監管對象，即非銀機構的定義上，新、舊辦法是一致的，即非銀機構包括：經銀保監會批準設立的金融資產管理公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經紀公司、消費金融公司、境外非銀行金融機構駐華代表處等機構。
2、監管框架
在監管框架上，新、舊辦法未有實質變動，仍然從機構設立、變更、終止、調整業務范圍和增加業務品種、董事和高級管理人員任職資格許可這幾個方面對非銀機構進行監管。如前所述，本次修改的重點體現在強化股權監督管理方面，此外出于彌補制度短板之目的，也涉及到募集發行債務資本補充工具及高風險機構處置等。
二、加強股權管理方面
1、股東分類管理
分類管理，即根據對非銀機構經營管理的影響，將股東分為控股股東、主要股東和一般股東，對不同類別的股東施加不同程度的限制條件。
經比較新辦法和銀保監會已經出臺的各類金融機構以及證券公司的股權管理辦法中的股東分類監管標準（見下表），我們可以看出，非銀機構的股東分類監管標準與商業銀行和信托公司一致，與保險公司和證券公司則存在一定差異。
筆者理解，“控股股東”的外延包含于“主要股東”之內，即那些對于主要股東的限制（如補充資本義務和鎖定期）同樣適用于控股股東。
除了控股股東和主要股東之外的股東，我們稱之為“一般股東”，新辦法中沒有直接使用這個詞語，但是那些普適于“股東”的資質條件等要求，只要沒有明確僅適用于控股股東或主要股東的，都是適用于一般股東。
需注意，在舊辦法下，也有一定程度的分類管理，非銀機構中的消費金融公司和汽車金融公司有“主要出資人”和一般出資人的區分，主要出資人是指出資數額最多并且出資額不低于消費金融公司/汽車金融公司全部股本30%的出資人，一般出資人是指除主要出資人以外的其他出資人。對主要出資人有比一般出資人更嚴格的資質要求。這一區分在新辦法下仍然保留，即對消費金融公司和汽車金融公司來說，除了控股股東、主要股東外，還有主要出資人的概念。
2、強化股東資質要求
這一方面，新辦法主要從如下幾個方面落實了這一波立法的監管思路：
2.1 提高財務指標要求
1）增加對股東權益性投資余額的要求，視股東性質、是否為控股股東，權益性投資余額原則上不得超過該股東凈資產的50%或40%（均含本次投資金額）（但對于財務公司申請設立境外子公司，門檻為30%）。結合《關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》，我們理解，強化這一要求主要是為了確保股東有持續出資能力。
2）提高非金融企業作為非銀機構控股股東/主要出資人的持續盈利能力要求，非金融企業作為財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、金融資產管理公司控股股東或者作為消費金融公司主要出資人的，需最近3個會計年度連續盈利。
2.2 加強誠信合規要求
主要包括增加了股東禁止性情形，即有下列情形之一的企業不得作為非銀機構的出資人：
1）被列為相關部門失信聯合懲戒對象；
2）存在嚴重逃廢銀行債務行為；
3）提供虛假材料或者作不實聲明；
4）因違法違規行為被金融監管部門或政府有關部門查處，造成惡劣影響。
但是，也有松口的地方，即對舊辦法中“最近2年內無重大違法違規行為”的要求，加了“或者已整改到位并經銀保監會或其派出機構認可”的例外條款。我們理解，這是因為隨著近年來監管實踐中執法力度的加強，監管部門意識到在實務中企業不時受到行政處罰或監管處分或許在所難免。
3、穿透監管
與商業銀行、保險公司的股權管理思路一致，新辦法加強非銀機構主要股東及其關聯方、一致行動人的穿透監管，主要包括新增如下要求：
1）出資人及其關聯方、一致行動人單獨或合計擬首次持有非銀行金融機構資本總額或股份總額5%以上或不足5%但對非銀行金融機構經營管理有重大影響的，以及累計增持非銀行金融機構資本總額或股份總額5%以上或不足5%但引起實際控制人變更的，均應事先報銀保監會或其派出機構核準。
2）出資人及其關聯方、一致行動人單獨或合計持有非銀行金融機構資本總額或股份總額1%以上、5%以下的，應當在取得相應股權后10個工作日內向銀保監會或所在地省級派出機構報告。
4、“兩參”或“一參一控”
新辦法限制股東入股非銀機構的數量，明確同一出資人及其控股股東、實際控制人、控股子公司、一致行動人、實際控制人控制或共同控制的其他企業作為主要股東入股非銀機構的家數原則上不得超過2家，其中對同一類型非銀機構控股不得超過1家或參股不得超過2家。
同時也明確了例外條款，即國務院規定的投資公司和控股公司、根據國務院授權持有非銀行金融機構股權的投資主體入股非銀行金融機構的，投資人經銀保監會批準入股或并購重組高風險非銀行金融機構的，不受“兩參”或“一參一控”的限制。
我們理解，投資數量的限制，一方面有助于避免投資人與所投資的金融機構之間的競爭，另一方面也有助于確保投資人對所投資的金融機構能切實承擔出資義務和其他股東義務。從宏觀角度，這種限制也有助于避免整體經濟脫實向虛和金融機構的專業化發展。因此，投資數量的限制，近年來已經成為適用于投資各類金融行業的一個規則。我們將對非銀機構、商業銀行、信托公司、保險公司和證券公司股東投資同類型金融機構數量的限制（未包括例外條款）簡單總結比較如下：
5、增加補充資本和鎖定期要求、落實股東主體責任
新辦法給主要股東增設了補充資本的義務，明確要求在各類非銀機構的章程中規定，主要股東應當在必要時向公司補充資本。這一措施與對商業銀行和保險公司的監管也基本一致?？紤]到金融機構對于資本充足的特別要求，頒布這樣的規定是可以理解的。但是這一規定將如何具體執行，是否會造成對于公司法中的“有限責任”原則的突破，以及如果突破了，其法律效力如何，則是一個值得思索的問題。在此方面，我們注意到《保險公司股權管理辦法》中的措辭相對靈活，有助于避免對“有限責任”原則的沖突。以下是非銀機構、商業銀行、信托公司、保險公司和證券公司股權管理相關規定中類似條款的比較：
新辦法還對主要股東明確了鎖定期的限制，要求自取得股權之日起5年內不得轉讓所持有的股權（經銀保監會或其派出機構批準采取風險處置措施、銀保監會或其派出機構責令轉讓、涉及司法強制執行或者在同一出資人控制的不同主體間轉讓股權等特殊情形除外）。這一點也與商業銀行、信托公司的相關規定一致。我們將非銀機構、商業銀行、信托公司、保險公司和證券公司股權管理相關規定中關于鎖定期的要求（未包括例外條款和特殊條款）簡單總結比較如下：
此外，新辦法對違規股東的責任予以明確，包括限制股東表決權等權利、限制與公司的關聯交易及所持股權限額等，從內、外部追責兩個維度加強股權監管。
三、簡政放權方面
1、取消部分許可事項
主要包括：
1）取消對非銀機構股東首次持有或累計增持股權不足5%事項的審批，但對非銀機構經營管理有重大影響或引起實際控制人變更的情形除外；
2）取消因行政區劃調整等原因引起的變更住所、因股東名稱變更引起的變更章程的審批；
3）取消董事和高管在同質同類機構間平級調動職務（平級兼任）或改任（兼任）較低職務、金融租賃公司境外專業子公司及財務公司境外子公司從境外聘任董事高管等許可事項的審批。
2、簡化部分審批流程
主要包括：
1）簡化非銀機構合并事項許可程序，規定因非銀機構合并引起的變更股權、注冊資本等相關許可事項可與合并事項一并申請辦理；
2）合并金融資產管理公司投資入股境內外法人金融機構的“準入”“準出”許可程序。
四、彌補監管實踐中發現的制度短板
新辦法中還有些修訂是為彌補監管實踐中發現的制度短板，主要包括進一步完善非銀機構募集發行債務資本補充工具及高風險機構處置等相關規定，具體為：
1、舊辦法中對金融債券的發行做出了具體規定，而對其他債務、資本補充工具的發行則沒有涵蓋。新規中擴大了監管范圍，明確非銀機構募集發行優先股、二級資本債券、金融債及依法須經銀保監會許可的其他債務、資本補充工具均需要經過銀保監會（就金融資產管理公司而言）或其派出機構（就金融租賃公司及其境內專業子公司、消費金融公司、汽車金融公司而言）審查批準，并需滿足公司治理良好、監管指標達標、3年盈利等資質條件。
2、舊辦法中對非銀機構及其股東在一些事項上設定資質條件時，沒有考慮高風險機構處置的情形，新辦法中對該等情形做出例外規定，包括：
1）經銀保監會認可，金融資產管理公司為重組高風險金融機構而參股（增資）、收購境內外法人金融機構的，可不受審慎監管指標、權益性投資余額、無嚴重違法違規、年度末資產余額（最后一項僅針對收購境外法人金融機構）相關的限制；
2）金融資產管理公司以外的非銀行金融機構變更股權或調整股權結構涉及處置高風險非銀行金融機構的許可事項，可不受出資人類型等相關規定限制；
3）“兩參”或“一參一控”限制的豁免，具體請見本文第二部分第4項。
五、結語
2017年7月召開的第五次全國金融工作會議提出，“要以強化金融監管為重點，以防范系統性金融風險為底線，加快相關法律法規建設，完善金融機構法人治理結構，加強宏觀審慎管理制度建設，加強功能監管，更加重視行為監管?！苯陙淼慕鹑跈C構監管法規的出臺，可以說都是對于這一精神的落實。新辦法的修訂，體現了銀保監會對中央政府“簡政放權”和“深化金融供給側結構性改革”戰略部署的貫徹落實。但這兩項改革任重道遠，我們相信在不斷實踐中還會繼續進行加強和完善。在2020年3月22日銀保監會國新辦新聞發布會上，銀保監會副主席周亮先生表示“在近年來，通過深化金融供給側結構性改革、擴大金融開放，銀行保險機構的公司治理在進一步規范。回歸本源或者說聚焦主責主業，已經成為了銀行業保險業的發展趨勢。……下一步，銀保監會還會繼續打好防范化解金融風險攻堅戰，深化金融供給側結構性改革，推動銀行業保險業的高質量發展?！蔽覀兤诖鹑诜杉爸贫冉ㄔO更上層樓。
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