2020-02-15
我國醫療器械特殊審評審批程序之簡析
作者：
方夏駿
自新型冠狀病毒感染的肺炎（“新冠肺炎”）疫情爆發以來，用于診斷的檢測試劑盒的研發及投產一直是整個疫情防控過程中全民關注的焦點之一。對此，國家藥品監督管理局迅速啟動了醫療器械應急審批程序，截至2020年2月12日，國家藥品監督管理局已批準了7項新型冠狀病毒核酸檢測試劑盒、1項測序設備和1項軟件的應急審批。本文旨在對我國目前的醫療器械審評審批制度中所涉及的幾種特殊審評審批程序進行簡要介紹、分析（嚴格而言，我國現行法律法規中對于醫療器械并無“特殊審評審批程序”的明確稱謂和界定，亦無所謂“普通審評審批程序”的稱謂與之對應。本文所謂的“特殊審評審批程序”意在指代在適用范圍、審批流程及審批時限等方面區別于普通程序的三類審評審批程序，即應急審批程序、創新醫療器械特別審查程序及優先審批程序；而所謂“普通審評審批程序”則意指除此之外正常情況下醫療器械的審評審批程序）。
一、醫療器械普通審評審批程序的簡要介紹
目前，我國對于醫療器械進行分類管理，其中對第一類醫療器械實行備案管理，對第二類、第三類醫療器械實行注冊管理。需要說明的是，對于體外診斷試劑而言，用于血源篩查和采用放射性核素標記的體外診斷試劑系按藥品進行管理，而其余按照醫療器械管理的體外診斷試劑亦實行三級式分類管理，與一般醫療器械的備案/注冊要求大致相同。本次新冠肺炎診斷所運用的核酸檢測試劑盒即屬于第三類體外診斷試劑。
根據《醫療器械注冊管理辦法》《醫療器械監督管理條例》及《體外診斷試劑注冊管理辦法》等一系列相關規定，我國對于醫療器械的普通審評審批程序主要包括以下環節：
實踐中，依照普通審評審批程序完成第二類、第三類醫療器械產品注冊通常需要1-2年時間，審批時限過長難以滿足突發公共衛生事件的需要。近年來，我國亦大力推進醫療器械審評審批制度的改革，通過改善醫療器械審批方式從而鼓勵醫療器械研發創新、提高審批效率等。因此，《醫療器械注冊管理辦法》及《體外診斷試劑注冊管理辦法》等規定中在普通審評審批程序之外均有例外規定，國家藥品監督管理局分別制定、實施醫療器械應急審批程序、創新醫療器械特別審批程序及醫療器械優先審批程序。
二、醫療器械應急審批程序
國家食品藥品監督管理局（現國家藥品監督管理局）早在2009年8月28日即已發布施行《醫療器械應急審批程序》，制定該程序的目的在于有效預防、及時控制和消除突發公共衛生事件的危害，確保突發公共衛生事件應急所需醫療器械盡快完成審批。基于此項應急規定，在本次新冠肺炎疫情發生后，國家藥品監督管理局立即啟動醫療器械應急審批程序，北京、上海、廣東等多個省市亦相應發布了省級醫療器械應急審批程序相關文件。以下即對醫療器械應急審批程序做一簡要概述。
（一）應急審批程序的適用
醫療器械應急審批程序適用于突發公共衛生事件應急所需，且在我國境內尚無同類產品上市，或雖在我國境內已有同類產品上市，但產品供應不能滿足突發公共衛生事件應急處理需要，并經國家藥品監督管理局確認的醫療器械的審批。國家藥品監督管理局根據突發公共衛生事件的情形和發展情況，決定啟動及終止應急審批程序的時間。
（二）應急審批程序的主要流程
《醫療器械應急審批程序》對應急審批程序的流程和審批時限進行了簡要規定。以下通過流程圖的形式對《醫療器械應急審批程序》規定的醫療器械應急注冊的主要審批流程進行概括，實踐中醫藥企業還應具體結合所在地省、自治區、直轄市藥品監督管理局的通知文件進行操作。
（三）應急審批程序與普通審批程序的主要差異
1、適用應急審批程序核發的醫療器械注冊證的有效期限尚無明確規定
根據《醫療器械注冊管理辦法》及《體外診斷試劑注冊管理辦法》的相關規定，醫療器械注冊證的有效期限為5年。《醫療器械應急審批程序》未明確規定適用應急審批程序核發的醫療器械注冊證的有效期限是否會有所區分。目前，國家藥品監督管理局適用應急審批程序核發的7項核酸檢測試劑盒產品均屬于第三類體外診斷試劑，該等醫療器械注冊證均注明“本產品僅為新型冠狀病毒（2019-nCoV）感染的肺炎的輔助診斷及應急儲備，注冊證有效期為一年。”
此外，部分地方省市針對疫情防控用品的應急審批發布了相關通知公告，大部分省市均未對醫療器械注冊證的有效期限進行特殊規定，但我們亦注意到，黑龍江省對其通知中所適用的二類醫療器械產品的許可期限進行了規定，即用于疫情防控特殊審批的產品，批準證明文件在疫情結束后自動失效；此外，浙江省藥品監督管理局在其制定的《防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情所需醫療器械應急審批程序》中規定，應急審批的注冊證有效期暫定為6個月（適用于第二類醫療器械）。
2、應急審批程序可減免臨床試驗，但藥品監督管理部門通常要求注冊人于延續注冊時按要求補充相關臨床應用數據
如本文第一部分所述，醫療器械普通審批程序中重要環節之一為臨床試驗。但根據《體外診斷試劑注冊管理辦法》第三十四條第二款的規定，用于罕見疾病及應對突發公共衛生事件急需的體外診斷試劑，申請人可以在提交注冊申報資料時提出減少臨床試驗病例數或者免做臨床試驗的申請，并詳細說明理由。并且，《醫療器械注冊管理辦法》第三十八條以及《體外診斷試劑注冊管理辦法》第四十八條均規定針對上述應急審批情況，藥品監督管理部門可以在批準醫療器械/體外診斷試劑注冊時要求申請人在產品上市后進一步完成相關工作，并將要求載明于醫療器械注冊證中。
《醫療器械應急審批程序》未規定適用應急審批程序的醫療器械產品的臨床試驗具體要求，但根據國家藥品監督管理局目前適用應急審批程序審批通過的7項核酸檢測試劑盒的公示信息，均要求注冊人在產品上市后繼續完成相關工作，其中包括“產品延續注冊時應按照要求提交臨床應用數據的總結報告，注冊人應在三家以上臨床醫療機構（包括各級疾病預防控制中心）收集該產品連續臨床應用數據；臨床應用數據應具有完善的信息，樣本量符合統計學要求，簽字蓋章符合要求。”《醫療器械應急審批程序》對適用應急審批程序取得的醫療器械注冊證的延續注冊時間無明確規定，但根據《醫療器械注冊管理辦法》及《體外診斷試劑注冊管理辦法》的相關規定，注冊人應當在醫療器械注冊證有效期屆滿6個月前申請延續注冊，由于如上所述目前實踐中應急審批的注冊證有效期往往較短，因此對注冊人而言其準備臨床試驗數據、完善注冊申報資料的時間也較為緊張。
（四）其他關注事項
除國家藥品監督管理局目前公示的已注冊通過的7項新型冠狀病毒核酸檢測試劑盒產品外，經檢索公開信息，我們亦注意到亦有已開發的檢測試劑盒系作為科研類產品，而無需取得產品注冊證。
在我們以往的項目經驗中，亦有此種作為科研用途（Research Use Only, “RUO”）產品的情形。RUO產品通常未取得醫療器械注冊證/備案憑證，產品上會標有類似“僅供科研用途”的標簽，相關銷售協議中亦會明確使用范圍。由于目前尚無明確法規對RUO產品進行界定及管理，該等產品的市場銷售由銷售方與醫療機構或產品的其他購買方通過協議進行約定，RUO產品的生產和銷售不直接適用醫療器械的監管規定。但若未來該等RUO產品實際用于醫療機構臨床檢驗等超出科學研究的用途，則需視具體情況而可能按醫療器械標準進行管理。
三、其他醫療器械特殊審評審批程序
除醫療器械應急審批程序外，國家藥品監督管理局還制定實行了創新醫療器械特別審查程序和醫療器械優先審批程序。與普通審評審批程序相比，此二種特別審評審批程序并不會降低審批標準或減少審批步驟，只是在滿足條件的情況下，可予以優先審批，以減少審批時間。
（一）創新醫療器械特別審查程序及醫療器械優先審批程序的適用
我國目前針對創新醫療器械特別審查程序和醫療器械優先審批程序的規定主要包括國家藥品監督管理局制定的《創新醫療器械特別審查程序》及《醫療器械優先審批程序》，具體的適用規定如下：
（二）創新醫療器械特別審查程序及醫療器械優先審批程序的實踐運行情況
我國自2014年3月1日起開始施行《創新醫療器械特別審批程序（試行）》，根據國家藥品監督管理局醫療器械技術審評中心公告的數據，截至2018年12月31日，共有197個產品進入創新醫療器械特別審查通道，其中54個產品被批準注冊；據統計，對創新醫療器械平均審評審批時間較其他普通三類首次注冊產品平均壓縮83天，創新產品從研發到上市的時間進一步縮短。為貫徹落實醫療器械審評審批制度的改革，國家藥品監督管理局于2018年12月1日修訂并開始施行新的《創新醫療器械特別審批程序》。經查閱并統計國家藥品監督管理局醫療器械技術審評中心公示的創新醫療器械審批審查結果，自新的《創新醫療器械特別審批程序》施行至今，約有46個產品進入創新醫療器械特別審查通道，但我們目前尚無法確定已被批準注冊的產品數量。
2017年1月1日，我國開始施行《醫療器械優先審批程序》，經查閱并統計國家藥品監督管理局醫療器械技術審評中心公示的醫療器械優先審批申請審核結果，自優先審批程序施行以來，共有35個產品適用優先審批程序。其中，適用條件最多的情形為“列入國家科技重大專項或者國家重點研發計劃的醫療器械”，共19例；因符合“臨床急需，且在我國尚無同品種產品獲準注冊的醫療器械”的條件而予以優先審批的產品共12例；因符合“診斷或治療罕見病/惡性腫瘤，且具有明顯臨床優勢”的條件而予以優先審批的產品共計5例。
鑒于目前對于創新醫療器械特別審批程序和醫療器械優先審批程序尚無最新、最全的官方統計數據，以上部分審批數據僅供參考。
我國目前的醫療器械審評審批程序以《醫療器械監督管理條例》《醫療器械注冊管理辦法》及《體外診斷試劑注冊管理辦法》規定的普通審批程序為主，同時輔以應急審批程序、創新醫療器械特別審查程序及優先審批程序，以滿足不同情形下的適用需求。創新醫療器械特別審查程序及優先審批程序對適用對象及適用條件提出了一定的要求，但可以有效地縮短了所適用產品的審評審批時間及產品研發上市周期，系近年來藥品醫療器械審評審批制度改革的成果。我們期待未來通過藥品醫療器械審批審批制度改革的不斷完善，為醫藥企業提供更好的發展環境。
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