2023-12-29
美國新總統令授權對外國金融機構實施制裁
作者：
袁帥琦
*王晚一對本文亦有貢獻。
引言
美國東部時間2023年12月22日，拜登總統簽署了一項行政命令（下稱“新行政令”），對第14024號行政命令和第14068號行政命令進行了進一步的修改。新行政令向外國金融機構傳遞了明確的信號——若外國金融機構為與俄羅斯軍事工業基礎有關的重大交易提供了便利，那么它們將可能面臨來自美國方面的制裁。美國財政部長耶倫隨即在聲明中表示，美國財政部將“毫不猶豫地使用該行政令所授權的新工具，對那些為俄羅斯戰爭機器提供便利的外國金融機構采取果斷、精確的行動”。該項新行政令旨在消除現有措施的漏洞，同時，進一步加強打擊俄羅斯“規避”制裁措施的行為。
本文通過如下“十問十答”為大家對新行政令的內容、影響和應對作以淺析。
1. 新行政令授權了什么制裁措施？
12月22日新行政令授權美國財政部對“外國金融機構”實施制裁措施。美國白宮的一名高級官員評價，新行政令標志著美國首次允許對間接援助俄羅斯軍事的外國銀行實施二級制裁。根據授權，美國財政部可能對外國金融機構實施全面封鎖的制裁，如指定其為“SDN”實體，或禁止、限制該外國金融機構在美國開設代理賬戶。
2. 新行政令的關注與影響？
3. 新行政令關注哪些外國金融機構參與的行為？
幫助公司或個人規避美國對俄羅斯軍事工業基礎的制裁。具體行為包括：提供替代或不透明的支付機制、更改或刪除付款欄中的客戶姓名或其他相關信息、混淆付款的真實目的或所涉各方，或采取其他措施隱藏交易的最終目的，以逃避制裁等。
4. “外國金融機構”是如何定義的？
5. 從事非美元貨幣交易的外國金融機構也會面臨制裁風險嗎？
就這個問題，美國財政部給出了肯定的答案。從事任何幣種交易的外國金融機構都會因從事新行政令關注的行為面臨制裁的風險。假如一家外國金融機構，為其向俄羅斯軍事工業基礎出口關鍵物品的出口商客戶處理了非美元貨幣的重大交易，那么它也面臨著制裁的風險。
6. 什么是“俄羅斯軍事工業基礎”？
俄羅斯軍工基礎包括俄羅斯聯邦經濟部門中的技術、國防和相關材料、建筑、航空航天和制造部門（以及根據第14024號行政命令確定的其他部門）。俄羅斯的軍工基礎還包括支持銷售、供應或轉讓關鍵物品的個人和實體。
7. “關鍵物品”有哪些？
美國財政部根據新行政令確認了如下“關鍵物品”。這些關鍵物品（詳見下表）被認為是目前俄羅斯用于支持其對烏克蘭戰爭所急需的，并且正積極通過從第三國進口以獲取的關鍵物品。美國財政部建議外國金融機構在對客戶的盡職調查中對照該關鍵物品清單，以降低新行政令所授權的制裁風險。
8. 什么是“重大交易”？
這里美國財政部并沒有給出明確的定義，而是提示在確定一項或多項交易是否“重大”時， 財政部會考慮總體的事實和情況。 通常以下部分或全部因素會被納入考量：(a) 交易的規模、數量和頻率；(b) 交易的性質；(c) 管理層的對交易的認知以及交易是否屬于某種模式化行為的一部分；(d) 交易與根據第 14024 號行政命令受到制裁的人員或在俄羅斯軍事工業基地開展業務的人員之間的關系；(e) 交易是否涉及欺騙行為；(f) 交易對美國國家安全目標的影響；以及 (g) 財政部認為相關的其他因素。
9. 如何識別與降低所涉行為的制裁風險？
10. 什么行為是被允許的？
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