2023年12月17日，中國人民銀行（“央行”）正式對外發布了《非銀行支付機構監督管理條例》（“《條例》”）全文[1]。作為我國非銀行支付監管領域的首部行政法規，亦是中央金融工作會議后的首部金融領域行政法規，《條例》將于2024年5月1日起施行[2]，這標志著我國非銀行支付領域的監管正式升級。
央行數據顯示，截至2023年12月20日，我國共有186家非銀行支付機構（“支付機構”）[3]。當前，支付機構年交易量超1萬億筆、金額近400萬億元，分別占全國電子支付業務總量的約8成和1成，日均備付金余額超2萬億元，服務超10億個人和數千萬商戶[4]。一如2021年1月20日《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（“《征求意見稿》”）的發布即焦點，歷經將近三年修訂及打磨的《條例》全文在首日亮相時便再次得到業內的廣泛關注。我們將在下文圍繞《條例》的革新升級之處以及相較《征求意見稿》的核心變化，對《條例》的監管要點予以簡析，以供參考。
一、規章制度上升為行政法規，法律位階升級
央行2010年6月制定并于2010年9月1日起施行的部門規章《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號，“2號令”），奠定了我國支付機構的監管基礎，其將非銀行支付業務大致分為三類子業態進行監管，即網絡支付、預付卡發行與受理、銀行卡收單。此后，我國支付機構領域的監管體系即圍繞2號令展開，在2010年12月1日發布并實施《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》之后，央行就前述三類子業態分別出臺了《支付機構預付卡業務管理辦法》（2012年9月）、《銀行卡收單業務管理辦法》（2013年7月）以及《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》（2015年12月）等管理辦法。此外，現行有效的監管體系中還包括，央行就支付機構反洗錢和反恐怖融資、條碼支付、外商投資支付機構、備付金存管、重大事項報告等領域專門印發的《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》（2012年3月）、《條碼支付業務規范（試行）》（2017年12月）、《中國人民銀行公告〔2018〕第7號—關于外商投資支付機構有關事宜公告》（2018年3月）、《非銀行支付機構客戶備付金存管辦法》（2021年1月）、《非銀行支付機構重大事項報告管理辦法》（2021年7月），以及國家外匯管理局就支付機構外匯業務制定的《支付機構外匯業務管理辦法》等部門規章及其他規范性文件。由上可見，我國非銀行支付領域的現行監管法律層級較低，實踐中可能會導致支付監管工作難以形成高壓態勢和有效威懾、懲戒力度不足、跨部門監管協調難度大等問題，此次《條例》的出臺，將我國對支付機構的監管上升到了行政法規的層級，對行業監管權威的樹立及監管效能的提升無疑有著重要的意義。
“儲值賬戶運營”和“支付交易處理”二分類理念的提出，可謂是當年《征求意見稿》的一大亮點，亦得到廣大支付機構的支持。《條例》的出臺確認了《征求意見稿》中提出的二分類理念，正式重塑了我國支付機構的業態分類標準，這也意味著非銀行支付領域十幾年來實行的三分類監管模式即將退出歷史舞臺。
在三分類監管模式之下，支付業務分為網絡支付、預付卡發行與受理、銀行卡收單。這一分類的依據主要是支付手段和媒介的角度，囿于外在表現形式，很難適應日新月異的科技發展，實踐中也很快出現了條碼支付、刷臉支付等新興方式。因此，從手段和媒介的角度進行劃分，事實上也難以窮盡，容易留下監管空白和套利空間。《征求意見稿》提出的二分法，根據業務實質，從資金和信息兩個維度，將支付業務劃分為“儲值賬戶運營”和“支付交易處理”兩大類，前者需開立支付賬戶或提供預付價值，具備存款類機構特征，可能涉及流動性風險和信用風險等，而后者則不具備前述特征。與《征求意見稿》相比，《條例》更加準確地把握了支付業務的實質，在第二條開宗明義地給出了支付業務的定義，即“根據收款人或者付款人（以下統稱用戶）提交的電子支付指令轉移貨幣資金等支付業務”。不難看出，這一定義的兩大要素即為“電子支付指令”和“轉移貨幣資金”。《條例》刪除了《征求意見稿》中對于“儲值賬戶運營”和“支付交易處理”兩個子業務的定義，而是規定它們的具體分類方式和監督管理原則由央行制定。這一處理方式符合《條例》的高層級立法的定位，也為業務部門制定更為科學的細則給出了授權。央行負責人亦在答記者問中表示，央行近期將研究制定實施細則，做好新業務類型與原有分類方式的銜接，推動平穩過渡。不過，我們理解《征求意見稿》中的定義[5]應會成為下一步細則制定的重要基礎。現行的支付監管體系下，支付機構需先經過工商登記拿到營業執照以后再申領《支付業務許可證》，也就是所謂的“先照后證”，這也是近年來我國商事制度改革的一項重要內容，本意在降低市場準入門檻，激發市場主體活力。但涉及到本身需要強監管的支付業務領域，這一模式并不適合。為此，《征求意見稿》采取了“先證后照”的管理模式，同時為強化準入管理，又設置了“籌建”和“開業”兩個階段，因此，如果按照《征求意見稿》的規定，申請人需逐一經歷如下審批環節：“申請籌建”→“獲批籌建”→“完成籌建”→“申請開業”→“獲批開業并領取支付業務許可證”→“辦理工商登記并領取營業執照”，方可實現支付機構的設立和展業。《條例》刪除了關于籌建的規定，直接規定支付機構需要先向央行申領支付業務許可證，再向市場監督管理部門辦理登記手續，領取營業執照。這種審批模式聚焦了準入管理，突出了“持牌經營”，一定程度上也簡化了支付機構的設立流程。
四、股權管理聚焦主要股東和實際控制人，全生命周期穿透監管
《征求意見稿》中對于非主要股東、主要股東分別給予了定義并規定了資格條件，《條例》中予以大幅簡化，聚焦主要股東的資格要求，明確主要股東和實際控制人的變化需要央行批準。對于什么構成主要股東，以及非主要股東是否仍需滿足一定資格條件，《條例》沒有作出規定，我們理解在進一步的配套實施細則中或會予以澄清。
一個耐人尋味的細節是，根據原《征求意見稿》第十一條第（一）款，“主要股東和控股股東應當為治理結構良好，股權結構和組織架構清晰，股東、最終受益人結構透明的有限責任公司或者股份有限公司”。結合上下文，可以看出，《征求意見稿》雖然允許自然人作為支付機構的實際控制人，但是要求支付機構的直接股東為有限責任公司或者股份有限公司。這一點在《條例》中進行了修正，其第七條第（二）款規定：“主要股東、實際控制人財務狀況和誠信記錄良好，最近3年無重大違法違規記錄；主要股東、實際控制人為公司的，其股權結構應當清晰透明，不存在權屬糾紛。”可以看出，《條例》似乎允許自然人擔任支付機構的直接股東。在注冊資本和出資方式方面，《條例》基本延續了《征求意見稿》的要求，注冊資本最低限額為1億元人民幣，應為實繳貨幣資本；股東應以自有資金出資，控股股東、實際控制人不得通過特定目的載體或者委托他人持股方式規避監管。在“一參一控”要求方面，也基本保留了《征求意見稿》的精神，但是細節方面有所松動，具體體現為：同一個直接股東（可以是自然人，而《征求意見稿》要求是法人）不得持有兩個及以上“同一業務類型”的支付機構10%以上股權或表決權；同一實際控制人不得控制兩個及以上“同一業務類型”的支付機構，“國家另有規定的除外”。“同一業務類型”和“國家另有規定”均為《條例》新增，給予了更多的靈活性。這也從側面顯示了按照業務監管將會是支付機構監管的一個重要趨勢。此外，《征求意見稿》中對于控股股東和實際控制人的3年鎖定期的要求，在《條例》中也不再體現，但是否會規定在相關的配套文件中，則還有待觀察。《條例》覆蓋支付機構的設立、變更與終止等全生命階段的監管，具體的體現包括但不限于：支付機構的注冊資本、主要股東、實際控制人及董監高等應在其全生命周期內符合相應的準入條件；在取得支付業務許可證后，應及時辦理工商登記領取營業執照，且不得無正當理由連續2年以上未開展支付業務，否則將由央行注銷支付業務許可；經營過程中的重大事項變更（名稱、注冊資本、業務類型或經營地域范圍、主要股東、實際控制人或董監高等發生變更，或者跨省、自治區、直轄市變更住所，或者發生合并或分立）需經央行批準；擬終止支付業務的，需向央行申請注銷支付業務許可后，方可辦理工商的變更或注銷登記手續；持牌的支付機構名稱中應當標明“支付”字樣，支付業務許可被依法注銷后，該機構名稱和經營范圍中不得再繼續使用“支付”字樣等。
在“支付業務規則”一章，《條例》首先提出根據能否接受收款人的預付資金，支付業務分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種類型，并明確“單用途預付卡業務”不屬于《條例》規定的支付業務。相比《征求意見稿》的規定，這一排除更加明確清晰，后者只是排除了法人機構發行且僅在其內部使用的預付價值相關的業務。
在具體業務規則方面，《條例》在《征求意見稿》的基礎上梳理了規則方面的邏輯關系，突出了重點，調整了順序和詳略，但是整體保持了《征求意見稿》提出的監管思路。主要的變化有：
有關外商投資支付機構的監管，2號令中僅原則性地規定了“外商投資支付機構的業務范圍、境外出資人的資格條件和出資比例等，由中國人民銀行另行規定，報國務院批準”。此后的若干年間，盡管外商投資企業上海索迪斯萬通服務有限公司及艾登瑞德（中國）有限公司（現已注銷）曾在2013年時取得過支付業務許可證，但由于業務類型均為預付卡發行與受理，市場相對較邊緣且自成系統，與互聯網支付存在較大差異，這在當時被業內認為是央行在進行支付業的一個有步驟的開放。我國正式放開外商投資支付機構的準入限制是在2018年3月21日，央行在當日印發《中國人民銀行公告〔2018〕第7號》（“7號公告”），明確了外資和內資支付機構須遵守相同規定（即2號令），實現統一的準入標準與監管要求，并從商業存在、業務系統和信息保護等方面對外資支付機構提出要求。隨后，2019年，PayPal收購持牌支付機構國付寶信息科技有限公司（“國付寶”，現已更名為“貝寶支付（北京）有限公司”）70%的股權，2021年1月進一步實現全資控股，成為首家全外資支付機構；2023年3月，全球金融服務平臺Airwallex空中云匯在其官網公告，經中國有關部門批準，其已完成對持牌支付機構廣州商物通網絡科技有限公司的100%股權收購，據其近日的宣傳，空中云匯是目前為止國內唯二的兩家獲得中國第三方支付（互聯網支付）牌照的外資公司之一。《條例》的第二條第二款延續了7號公告規定的商業存在原則、統一準入標準和監管要求的精神，要求境外的非銀行機構擬為境內用戶提供跨境支付服務的，應當依照《條例》規定在境內設立非銀行支付機構，國家另有規定的除外。此外，《條例》對跨境支付業務也作出了原則性的規定：支付機構為跨境交易提供支付服務的，應當遵守跨境支付、跨境人民幣業務、外匯管理以及數據跨境流動（此為相較《征求意見稿》的新增項）的有關規定。我們從公開渠道了解到，2021年年初，監管曾向部分從事跨境支付的相關機構下發過《跨境支付服務管理辦法（征求意見稿）》，該文件尚未向公眾公開，如今跨境支付業務監管了有了上位法的原則性規定，不久的將來，我們或可看到跨境支付領域的具體細則。
除上述外，《條例》相較《征求意見稿》的其他重大變化還有：
《征求意見稿》曾用大量篇幅對強化支付領域反壟斷監管的措施作出詳細規定，包括但不限于，界定相關市場范圍以及市場支配地位認定標準；規定央行可商請國務院反壟斷執法機構對支付機構采取預警措施、審查支付機構是否具有市場支配地位，以及向國務院反壟斷執法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施，前述規定在當年引起了市場的強烈反響，引發了業內對支付寶和微信支付是否會因構成壟斷而被拆分的熱烈討論。《條例》對該等具體規定予以刪除，僅原則性地規定了支付機構不得實施壟斷或者不正當競爭行為，以及央行發現相關違規線索應當移送有關執法部門，并配合其進行查處。我們理解前述規定中的“配合”相較《征求意見稿》中的“商請”“建議”，限縮了央行在支付領域反壟斷方面的監管權力，明確了國務院反壟斷執法機構在反壟斷領域的主導地位。另一個出現在《征求意見稿》但從《條例》中消失的規定，是關于支付保障基金的規定。《征求意見稿》第59條規定，“非銀行支付機構應當繳納支付保障基金，用于化解和處置非銀行支付機構風險。支付保障基金管理規定由中國人民銀行會同有關部門另行制定”。事實上，在《征求意見稿》頒布之前的2020年10月，央行就已經頒布了《非銀行支付機構行業保障基金管理辦法（征求意見稿）》并公開征求意見，但是至今尚未正式出臺。支付保障基金何去何從，也是值得我們持續關注的要點之一。
總的說來，《條例》將我國非銀行支付行業的全鏈條全周期監管納入法治化、規范化軌道，將進一步夯實我國支付機構規范健康發展的法治基礎，其對非銀行支付業務的多個監管方面給予了原則性的指引，在《征求意見稿》的基礎上，突出監管重點，寬嚴并濟。相關的具體要求以及新舊業務類型的銜接過渡方式仍有待央行制定相關配套文件予以細化，我們將持續關注，待相關配套文件出臺后再與各位讀者分享。
[1] http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/5171410/index.html
[2] https://www.gov.cn/zhengce/content/202312/content_6920724.htm
[3] http://www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/4081330/4081344/4081407/4081702/4081749/4081783/9398ddc0/index1.html
[4] http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/5171366/index.html
[5] 根據《征求意見稿》第二條，“儲值賬戶運營是指通過開立支付賬戶或者提供預付價值，根據收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行為。法人機構發行且僅在其內部使用的預付價值除外。支付交易處理是指在不開立支付賬戶或者不提供預付價值的情況下，根據收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行為。”
[6] 中國證券網《第七批支付牌照頒發 第三方支付機構向外資開放》
（https://news.cnstock.com/news,jr-201307-2651649.htm）
[7] https://www.airwallex.com/cn/newsroom/airwallex-completed-acquisition-swt-cn
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