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引言
關(guān)于逆全球化的討論以及全球限制或監(jiān)管性投資政策措施的出臺(tái)漸成趨勢(shì)。許多國(guó)家于近年收緊其外商投資監(jiān)管政策與執(zhí)法力度，以保護(hù)其國(guó)家利益，相關(guān)政策與執(zhí)法的背后體現(xiàn)其關(guān)于國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策等方面的考量。
就歐洲而言，2020年10月11日正式生效的《歐盟外商直接投資條例》[1]確立了歐盟對(duì)外商直接投資審查框架，是歐盟層面首個(gè)基于國(guó)家安全和公共秩序理由的外商直接投資審查工具。歐盟成員國(guó)層面，德國(guó)亦于2021年5月1日起施行新的外資審查法規(guī)《德國(guó)對(duì)外貿(mào)易和支付條例》[2]，大幅度擴(kuò)大需向政府進(jìn)行強(qiáng)制申報(bào)的外國(guó)直接投資交易的適用范圍。2021年4月29日，英國(guó)議會(huì)通過了《國(guó)家安全和投資法》[3]，確立英國(guó)首個(gè)國(guó)家安全與外商投資的獨(dú)立審查制度。因此，近年以來中國(guó)企業(yè)赴歐投資，通常將面臨目標(biāo)集團(tuán)（包括目標(biāo)公司及其下屬實(shí)體）業(yè)務(wù)開展地區(qū)以及設(shè)立地慣常的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查（或稱“合并控制審查”）以及日益趨嚴(yán)的外商投資審查。
除國(guó)家安全以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響方面的關(guān)注之外，歐盟對(duì)于具有扭曲市場(chǎng)效果的非歐盟國(guó)家政策補(bǔ)貼的關(guān)注由來已久。歐盟此前已經(jīng)存在一項(xiàng)運(yùn)行多年且執(zhí)行嚴(yán)格的國(guó)家援助制度，用于監(jiān)管和規(guī)制歐盟成員國(guó)授予的補(bǔ)貼，以防止成員國(guó)通過對(duì)某些企業(yè)或者生產(chǎn)部門的財(cái)政援助而影響歐盟市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。而對(duì)于在歐盟市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并得益于非歐盟國(guó)家政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼的企業(yè)而言，一方面歐盟國(guó)家援助制度僅規(guī)制歐盟成員國(guó)，另一方面世貿(mào)組織的補(bǔ)貼規(guī)則僅針對(duì)世貿(mào)組織成員國(guó)提供的針對(duì)貨物的特定外國(guó)政府補(bǔ)貼。因此，自2020年以來歐盟委員會(huì)（“歐委會(huì)”）即開展創(chuàng)設(shè)新的審查機(jī)制對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)管的討論[4]。
2022年11月10日，歐洲議會(huì)通過一項(xiàng)《關(guān)于外國(guó)補(bǔ)貼扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的條例》[5]（“《條例》”），條例將于2023年7月12日起施行，條例項(xiàng)下的申報(bào)義務(wù)將于2023年10月12日起適用，歐委會(huì)將就條例項(xiàng)下規(guī)定的特定交易和公共采購(gòu)程序具有管轄權(quán)，如針對(duì)歐盟企業(yè)的特定投資并購(gòu)或者公共采購(gòu)的投資涉及非歐盟國(guó)家政府補(bǔ)貼支持而且達(dá)到相關(guān)申報(bào)門檻，則投資方/競(jìng)標(biāo)方需要向歐委會(huì)進(jìn)行申報(bào)，進(jìn)行外國(guó)補(bǔ)貼審查，以評(píng)估其是否存在具有扭曲效果的外國(guó)政府補(bǔ)貼。2023年2月6日，歐委會(huì)公布了《關(guān)于扭曲內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)政府補(bǔ)貼的實(shí)施細(xì)則》（草案）（“《條例》實(shí)施細(xì)則草案”）[6]，旨在就《條例》適用中的具體問題提供說明和指引，同時(shí)發(fā)布申報(bào)適用的申報(bào)表格，明確申報(bào)需提交的信息范圍。征求意見的期限已于2023年3月6日屆滿。
整體而言，《條例》為歐盟規(guī)制中國(guó)企業(yè)赴歐的投資并購(gòu)以及參與公共采購(gòu)活動(dòng)增加一項(xiàng)監(jiān)管工具，就赴歐投資并購(gòu)交易而言在慣常的經(jīng)營(yíng)者集中審查、外商投資審查之外需評(píng)估是否受限于外國(guó)補(bǔ)貼審查。這一新的監(jiān)管工具將增加投資者和經(jīng)營(yíng)者的合規(guī)成本，投資環(huán)境的不確定性亦將增強(qiáng)。
我們注意到中國(guó)企業(yè)客戶對(duì)于《條例》的立法進(jìn)展非常關(guān)注，同時(shí)積極評(píng)估其影響以及籌備應(yīng)對(duì)工作。本文擬從管轄權(quán)問題（即是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)）、程序性問題（程序、時(shí)限和法律后果）和實(shí)體性問題（如何評(píng)估具有扭曲性影響）等方面，介紹歐盟外國(guó)補(bǔ)貼條例的監(jiān)管框架、立法進(jìn)展以及實(shí)務(wù)關(guān)注，供企業(yè)參考。
1.管轄權(quán)問題：是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)
1.1.三種監(jiān)管工具：涵蓋并購(gòu)交易、公共采購(gòu)程序和一般商業(yè)活動(dòng)
因此，“非歐盟財(cái)政資助”的概念在最廣泛的意義上涵蓋了非歐盟國(guó)家的任何類型的對(duì)公共資源的調(diào)用。除了公共撥款，亦包括了國(guó)家擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、土地租賃、放棄收入以及在第三國(guó)涉及公共部門的任何類型的業(yè)務(wù)。在此意義上，無論產(chǎn)品、服務(wù)或者對(duì)價(jià)是否在公平條件下提供（即是否符合市場(chǎng)條件），均不影響申報(bào)義務(wù)的評(píng)估，當(dāng)然這些這些問題可以在實(shí)質(zhì)性評(píng)估程序中具體審查（即是否構(gòu)成扭曲內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼）。
2.程序性問題：程序、時(shí)限、法律后果
2.1.程序和時(shí)限
3.實(shí)體性問題：如何評(píng)估扭曲性影響
如果平衡測(cè)試得出結(jié)論認(rèn)為外國(guó)補(bǔ)貼的影響是負(fù)面的，則歐委會(huì)將禁止該項(xiàng)交易或者公共采購(gòu)程序，除非各方提供可以充分和有效地補(bǔ)救歐盟內(nèi)部市場(chǎng)扭曲的承諾措施。根據(jù)《條例》第7條第4款，承諾可以包括以下內(nèi)容：（1）在公平、合理和非歧視（FRAND）條件下開放曾經(jīng)獲得或得到支持的必要設(shè)施；（2）減少產(chǎn)能或市場(chǎng)參與；（3）避免特定投資行為；（4）對(duì)通過外國(guó)補(bǔ)貼取得或開發(fā)的資產(chǎn)根據(jù)“”FRAND原則進(jìn)行許可；（5）公布研究和開發(fā)的結(jié)果；（6）剝離特定資產(chǎn)；（7）撤銷集中；（8）償還外國(guó)補(bǔ)貼，包括確定適當(dāng)?shù)睦剩ㄇ疤崾菤W委會(huì)能夠確定該等償還是透明、可核查和有效的）；以及（9）調(diào)整經(jīng)營(yíng)者的公司治理結(jié)構(gòu)。
4.最新進(jìn)展：《條例》實(shí)施細(xì)則草案
5.觀察和建議
從企業(yè)合規(guī)管理的角度：（1）持續(xù)關(guān)注歐盟相關(guān)制度的立法進(jìn)展以及執(zhí)法實(shí)踐、中國(guó)有關(guān)部門作出的回應(yīng)以及協(xié)調(diào)、相關(guān)中國(guó)企業(yè)的可借鑒經(jīng)驗(yàn)；（2）在必要的情形下，在外部顧問的協(xié)助或指導(dǎo)下，利用成熟的表格工具，考慮建立系統(tǒng)收集非歐盟國(guó)家財(cái)政資助制度的可行性，收集的口徑包括過去3年以及未來持續(xù)的財(cái)政資助的相關(guān)信息：接受財(cái)政資助的主體、資助的類型、資助的時(shí)間、資助的來源主體、資助金額、資助所附加的條件。就此，海問與境外從事歐盟國(guó)家援助和歐盟外國(guó)補(bǔ)貼實(shí)務(wù)具有豐富經(jīng)驗(yàn)的歐洲律師事務(wù)所建立了良好和高效的工作關(guān)系，共同在許多中國(guó)企業(yè)赴歐投資或者政府審查事務(wù)中提供法律服務(wù)；（3）預(yù)先就可能需向歐委會(huì)披露的非歐盟財(cái)政資助信息、可能需作出的承諾，向主管部門溝通，在遵守歐盟的法規(guī)的同時(shí)遵循境內(nèi)監(jiān)管部門的指導(dǎo)。
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